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1、城市防灾减灾规划,第五节 城市综合防灾规划的相关理论与实践,一、安全城市理论与实践,二、灾害风险管理周期理论与实践,（一）安全都市：日本神户复兴计划 （二）安全都市指导方针：亚洲地区都市减灾计划 （三）安全都市体系：中国台湾地区 （四）安全城市：中国大陆地区,（一）减灾阶段 （二）灾前准备阶段 （三）紧急应变阶段 （四）复原重建阶段,一、安全城市理论与实践,（一）安全都市：日本神户复兴计划,安全都市：是指主要从城市规划的调整开始，并落实到空间规划的层面，尤其是在遭受阪神大地震的重创后，根据此次灾害所得资料修正以往的调查资料，并对于整个城市规划系统提出修正，用过城市防灾规划与地区防灾系统的落实，
2、以建立理想的安全都市。,神户市以安全都市理念建立的安全防灾都市包含四个主要的方面：,1. 基本的考虑2.防灾生活圈规划3.防灾都市基盘4.防灾管理,自主性生活圈的形成 日常性灾害的调和 市民、专业者、政府责任的分担,近邻生活圈 生活文化圈 区域生活圈、并确立各生活圈内的指挥所及防救灾据点,防灾绿轴 防灾据点 海陆空广域防灾据点体系 都市生命线网络,灾害预防计划 灾时的救灾紧急应变计划 救援复原、灾后的救援与重建计划 防灾教育,一、安全城市理论与实践,（二）安全都市指导方针：亚洲地区都市减灾计划,亚洲都市减灾计划：针对安全都市指导方针作了一系列的案例研究，说明民众、校区、城市、政府机关和商业团体
3、在遭受灾害前，如何建造一个安全都市。,（三）安全都市体系：中国台湾地区,中国台湾地区的都市防灾安全都市体系旨在建立一个安全都市为主要目标，其规划包含计划层面和执行层面，内容架构划分为四个向度，包括：都市防救灾基本计划 都市防救灾实质规划 都市基盘建设与防救灾整备 安全都市防灾管理,一、安全城市理论与实践,图1 安全都市体系示意图,一、安全城市理论与实践,（四）安全城市：中国大陆地区,安全城市：是指对自然灾害、社会突发事情等具有有效的抵御能力，并能在环境、社会、人身健康等方面保持一种动态均衡和协调发展，能为城市居民提供良好秩序、舒适生活空间和人身安全的地域社会共同体。,“安全城市”寻求从多目标角
4、度解决城市安全问题，它强调在城市安全实现的过程中，也要保证城市其他目标的实现。强调从城市系统本身考虑城市安全问题的对策，注重城市自身安全能力的建设。城市安全问题的复杂性决定了城市安全问题的解决也必须是多种手段的综合应用。安全研究的重点逐渐从安全危险（或事件）转移到作为承灾体的城市系统本身。“安全城市”的含义是，通过城市自身空间和组织结构的优化，从而能够有效应对各种充满不确定性的针对城市安全的威胁。（如图2）,一、安全城市理论与实践,图2 安全城市的概念框架图,二、灾害风险管理周期理论与实践,灾害风险管理的工作内容与灾害循环周期关系密切，可分为减灾阶段、灾前准备阶段、紧急应变阶段、复原重建阶段四
5、个阶段。（如图3）,（一）减灾阶段,指灾害发生前一切关于预防灾害发生、减灾灾害强度及降低灾害造成损失的工作。 本阶段工作包含：评估灾害发生原因、发生概率、灾害形态，评估灾害可能产生的损失与危害，及降低灾害发生概率或潜在的损害。 执行的程序包含：灾害潜势分析；灾感度分析；灾害危险度评析；灾害境况模拟；减灾策略的评估与执行。,（二）灾前准备阶段,工作目标：在现行环境、体制、资源状况下，规划与设计面临灾害时能采取的相关处置作为。目的在于能于灾害发生前，借由事前的灾害境况模拟与处置程序的规划，将灾害造成的影响与损失降至最低。工作内容：灾害防救应变计划的研拟；灾害紧急应变演习与训练；防救灾资源与人员组织
6、的规划与配置。,二、灾害风险管理周期理论与实践,（三）紧急应变阶段,工作目的：在于如何快速有效地掌握即时资讯，如何提出警讯、传递与沟通，及如何因应实际灾害提供有效的配置救助人力与资源。 主要工作内容包含：即时性的灾害资讯汇集、传递、沟通与评估；灾害预警系统的建置；相关人力资源的确认与掌握；救灾人力及资源配置；救灾资源的管理与配置；灾情回报与损失评估。,（四）复原重建阶段,工作目标：在于确认灾害损失，及如何有效地将灾害受体与先关人员组织复原，使其在最短时间内恢复原有机能，并提高抗灾能力，以防止二次灾害的发生。工作内容：灾害损失评估；灾区环境消毒与整理；受灾户的安置与补助；公共设施复原或重建。,二
7、、灾害风险管理周期理论与实践,图3 灾害风险管理内容框架示意图,第二章 城市综合防灾规划与相关专项防灾规划的关系,第一节 概述,1,第二节 城市综合防灾规划与城市主要专项防灾规划的关系,2,第三节 城市综合防灾规划与其他灾害防灾规划的关系,3,第四节 城市综合防灾规划与突发公共事件应急预案的关系,4,第五节 城市综合防灾规划与灾后恢复重建规划的关系,5,第一节 概述,一、城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的总体关系,二、全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,三、城市规划中的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,一、城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的总体关系,（
8、一）目标范围,从目标角度：全方位的城市综合防灾规划、城市规划中的城市综合防灾规划、各单项城市防灾规划，在总体目标和长远目标上是一致的，即都是要保障城市整体空间的安全。但在阶段性、区域性的具体目标上，还是有所不同。,（二）对策实施范围,从对策角度： 全方位的城市综合防灾规划的对策类型包括空间型对策、管理型对策、法律型对策、经济金融保险型对策、宣传教育型对策等等；城市规划中的城市综合防灾规划主要是制定空间性防灾对策。 两者在空间层面上有重叠，但是相对而言，两者的侧重点各有不同。,1.城市规划中的城市综合防灾规划的核心是空间型防灾对策。 工作重点：是制定各类防空空间设施的规划目标、原则、标准、用地布
9、局、规模容量等。 2.全方位的城市综合防灾规划的核心是管理型对策，即各项防灾事务管理权力的整合。 工作重点：是提出城市整体的综合防灾规划目标和原则，明确划分各相关单位的责任和权力，制定高效的城市综合防灾规划的实施运作机制，协调各单项防灾规划的关系，整合各类防灾资源，制定规划实施的保障体制，全方位提升城市的综合防灾能力。,一、城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的总体关系,3.各单项防灾规划的工作内容包括：工程技术型对策、空间型对策、以及部分管理型对策；以工程技术型对策为主，空间型对策为辅，管理型对策地方分量更轻。,（三）资源整合范围,资源整合的角度： 城市规划中的城市综合防灾规划，是从空间层面
10、进行整合防救灾资源； 全方位的城市综合防灾规划是从管理层面整合防救灾资源，包括空间资源、管理资源、人力资源、财力资源、物资资源等，以提高城市整体应对各种灾害的综合能力。 各单项防灾规划是从工程技术层面解决防灾问题。由此可见，城市综合防灾规划的作用体现在对各类城市防救灾资源的全面整合上。,二、全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的关系，主要体现在目标、对策、资源整合、实施保障方面。（如图4）,图4 全方位的城市综合防灾规划与各单项城市综合防灾规划的关系示意图,具体而言，全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的工作交叉点体现在防灾规划的
11、目标、原则、基本标准、重要设施的布局、灾害信息共享平台的构建、灾害监测与预警、防灾技术的研究与推广计划、资金、救灾物资等保障措施的实施方面。,二、全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,全方位的城市综合防灾规划针对的主要灾害类型是对城市有全局性、经常性影响的、高风险的重大灾害类型。 城市主要影响灾种的确定，需要对城市所有的灾害类型的影响地域范围、发生频率、损失大小、持续时间等特征进行充分的分析和评价，从而找出最主要的影响灾种类型，以及受这些灾种影响最严重的地域范围。,城市抗震防灾规划，对灾种的分析，基本上是地震灾害的主要次生灾害类型的判断，以及地震及其主要次生灾害的影响范围。
12、这些工作也是风险评估的主要工作内容，风险评估是全方位的城市综合防灾规划和城市抗震防灾规划共同包括的内容，只是侧重点不同。,（一）灾种选择与风险评估,（二）对策的阶段性,在灾害对策的阶段性方面，全方位的城市综合防灾规划包括灾前预防、灾种应急救援、灾后恢复重建三个阶段的对策策略。其中，最重要的是灾前的预防措施；其次是灾中的应急救援；再次是灾后的恢复重建。,1.灾前预防阶段：需要对城市历史上发生过的历次重大灾害和其他地区的有重大影响的灾害事件进经验总结和教训分析，对现有城市防救灾工作中的优势和劣势进行深入分析，结合当地的自然地理环境特点和社会经济条件，需要制定十分详细和周密的预防措施。 2.灾中应急
13、阶段：核心问题有：一是统一的防灾事务管理部门的成立，管理权力的集中、综合防灾管理制定的建立，灾前预防与灾中应急的良性对接是全方位的城市综合防灾规划能够顺利高效用实施的基础；二是应急预案侧重于灾时的应急救援，侧重于政府救援。 3.灾后重建阶段：全方位的城市综合防灾规划主要是提出重建规划的目标和原则，以及重建规划实施的保障机制。以城市抗震防灾规划为代表的各单项防灾规划，其工作重心基本上都是灾前的预防阶段，灾中的应急救援主要依靠各单项灾种的应急预案，灾后的重建工作基本都没有涉及。,二、全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,二、全方位的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,
14、城市综合防灾管理信息平台的功能包括三个方面：一是所有灾害信息的汇总整理、统计与分析，灾害的监测，预警的发布等。二是日常所有防灾规划的编制审批管理、防救灾建设项目的建设质量跟踪管理和日后的运营维护管理。三是灾种的应急救援工作的组织、救灾命令的传达、救援物资设备和人员的调配、灾情信息的发布、救灾安置工作的进展、灾后重建工作的进展等。,（三）城市综合防灾管理信息平台,（四）保障措施,城市综合防灾规划：其管理信息平台的建立，包括了所有灾种的信息和所有类别防灾规划的信息，是一个全覆盖的平台。 各单项防灾规划：其管理信息平台只是城市综合防灾管理信息平台的一个重要组成部分。,全方位的城市综合防灾规划：保障措
15、施内容需要更为全面，需要为城市的综合防灾工作制定一个总体的保障制度体系，为各单项防灾规划的保障措施制定一个基本目标和原则。 各单项防灾规划：就目前的规划实践来看，对这些内容不够重视，其分量还是偏弱，内容较少。,三、城市规划中的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,城市规划中的城市综合防灾规划的核心是空间型防灾对策；其工作重点是制定各类防灾空间设施的规划目标、原则、标准、用地布局、规模容量等。（如图5）这也是其与各单项防灾规划相交叉的地方。,图5 城市规划中城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的关系示意图,城市综合防灾规划中的空间型对策是制定各单项防灾规划的原则和对策框架，各单项防灾规
16、划的空间型对策应以不违反城市综合防灾规划为原则。当然，各单项防灾规划的部分成果也是编制城市综合防灾规划的基础依据。,三、城市规划中的城市综合防灾规划与各单项城市防灾规划的协调关系,城市规划中的城市综合防灾规划与各单项防灾规划在总体目标上是一致的，都是从保证城市的总体安全，减少灾害带来的损失；两者在具体目标上存在一定程度的差异。 城市防灾设防标准的确定是城市规划中的城市综合防灾规划和各单项防灾规划都要明确的主要规划内容之一。设防标准的确定是基于外部风险评价的影响，它不能仅仅才能够成本效益出发，而更多的是从城市自身社会发展的角度考虑。,（一）总体目标与防灾标准,（二）风险评估与城市防灾能力评价,城市综合防灾规划的首要任务是要在城市面临的众多灾害类型中，得到城市的综合灾害风险图。多灾种的综合风险图是进行城市综合防灾规划和城市总体规划的重要依据。 各单项城市防灾规划的风险评估只需要针对单一灾种及其次生灾害进行评估，内容的广度上不如城市综合防灾规划，但是，深度上要比城市综合防灾规划的要深。城市防灾能力评价是指针对城市防灾救灾减灾的各项硬件和软件设施，评价其在灾害来临时能够发挥出其应有能力的效果。 城市规划中的城市综合防灾规划：城市防灾能力评价就是城市综合防灾能力评价，需要评价城市中针对不同灾害类型的、在不同阶段使用的、不同部门的防灾救灾设施的效力情况。,
