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1、养老服务业+PPP，需把握 4 个关键环节PPPPPP 模式应用于养老服务领域，涉及到项目建设、运营的各个环模式应用于养老服务领域，涉及到项目建设、运营的各个环节，需要科学合理地设置公私各方参与人的合作方式，实现收益共节，需要科学合理地设置公私各方参与人的合作方式，实现收益共享、风险分担，发挥各自的优势和资源，更好地提供高质量的养老享、风险分担，发挥各自的优势和资源，更好地提供高质量的养老服务。服务。由于一般的养老服务项目实施周期较长，参与其中的合作方较由于一般的养老服务项目实施周期较长，参与其中的合作方较多，参与合作方式多样，因此，设计科学合理的合作机制是保证项多，参与合作方式多样，因此，设
2、计科学合理的合作机制是保证项目有效实施的基础。养老服务目有效实施的基础。养老服务 PPPPPP 项目合作机制设计中应包含以下项目合作机制设计中应包含以下几方面关键环节：项目的产权结构设计、项目的收益与风险分担机几方面关键环节：项目的产权结构设计、项目的收益与风险分担机制、项目的合同管理、项目利益相关方的保护机制。制、项目的合同管理、项目利益相关方的保护机制。养老服务养老服务 PPPPPP 项目的产权结构设计项目的产权结构设计 PPPPPP 项目产权结构中的权利配置是指项目实施中所有权、管理项目产权结构中的权利配置是指项目实施中所有权、管理权、使用权、收益权等的归属关系。养老服务权、使用权、收益
3、权等的归属关系。养老服务 PPPPPP 项目实施的方式项目实施的方式不同，决定了项目所有权的归属不同。不同，决定了项目所有权的归属不同。第一，公建民营、公办民营等第一，公建民营、公办民营等 PPPPPP 合作项目。该类合作项目中，合作项目。该类合作项目中，养老服务设施的投资人、设立人均为国家或集体，因此国家或集体养老服务设施的投资人、设立人均为国家或集体，因此国家或集体应享有设施的所有权；私人部门则承担着运营、维护、管理等义务，应享有设施的所有权；私人部门则承担着运营、维护、管理等义务，享有经营权和管理权。承包、租赁等方式的合作项目，项目运营过享有经营权和管理权。承包、租赁等方式的合作项目，项
4、目运营过程中的收益均归属于运营方。而托管方式下的合作项目，项目运营程中的收益均归属于运营方。而托管方式下的合作项目，项目运营的收益均归属于委托方所有。合同期限届满后，运营方需将项目的的收益均归属于委托方所有。合同期限届满后，运营方需将项目的管理权转移给项目所有权方。管理权转移给项目所有权方。第二，合资建设类的第二，合资建设类的 PPPPPP 项目。在政府与社会资本合资建设养项目。在政府与社会资本合资建设养老服务项目的老服务项目的 PPPPPP 合作中，各方根据其出资额设立特殊目的的公司，合作中，各方根据其出资额设立特殊目的的公司，负责建设、运营该养老服务设施。这种属于典型的负责建设、运营该养老
5、服务设施。这种属于典型的 BOTBOT 项目。为保项目。为保证项目实施的公益性，证项目实施的公益性，BOTBOT 项目的设施所有权仍然归属于国家，只项目的设施所有权仍然归属于国家，只是将设施的运营管理权交给项目公司，或者由项目公司委托给其他是将设施的运营管理权交给项目公司，或者由项目公司委托给其他专业性的运营商。在特许经营期限内，项目公司享有设施的收益权。专业性的运营商。在特许经营期限内，项目公司享有设施的收益权。在特许经营期限届满后，项目公司仍需将设施的管理权转移给公共在特许经营期限届满后，项目公司仍需将设施的管理权转移给公共部门。部门。第三，民办公助类第三，民办公助类 PPPPPP 项目。
6、在民办公助类养老服务项目。在民办公助类养老服务 PPPPPP 项目项目中，由于项目建设的资金主要由私人资本投资，因此，项目的所有中，由于项目建设的资金主要由私人资本投资，因此，项目的所有权应归属于建设该项目的民办机构。当然，在我国目前养老服务市权应归属于建设该项目的民办机构。当然，在我国目前养老服务市场中，民办养老机构分为营利性和非营利性两种。营利性的养老机场中，民办养老机构分为营利性和非营利性两种。营利性的养老机构财产归属根据其登记为个人独资企业、合伙企业或是公司制企业构财产归属根据其登记为个人独资企业、合伙企业或是公司制企业而不同。而对于非营利性养老机构，因为该机构本身的非营利属性，而不同
7、。而对于非营利性养老机构，因为该机构本身的非营利属性，按照我国按照我国民办非企业单位登记管理暂行条例民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，其养老服的规定，其养老服务设施的财产属于社会公共财产，不能用于分红。务设施的财产属于社会公共财产，不能用于分红。第四，收益模式。收益是所有第四，收益模式。收益是所有 PPPPPP 项目的原生动力，当然，私项目的原生动力，当然，私人资本主要侧重于经济收益，而政府则关注社会收益多一些。养老人资本主要侧重于经济收益，而政府则关注社会收益多一些。养老服务领域的公私合作项目应根据项目实施的具体情况，选择合理的服务领域的公私合作项目应根据项目实施的具体情况，选择合理的收
8、益模式。一般而言，养老服务对象主要分为政府福利保障的老年收益模式。一般而言，养老服务对象主要分为政府福利保障的老年人和社会家庭托养的老年人两种。前者主要采取政府付费方式，而人和社会家庭托养的老年人两种。前者主要采取政府付费方式，而后者则主要采取私人付费的方式。但是，由于我国老年人消费观念、后者则主要采取私人付费的方式。但是，由于我国老年人消费观念、消费能力所限，单纯依靠使用者付费，难以给予私人企业足够的回消费能力所限，单纯依靠使用者付费，难以给予私人企业足够的回报。因此，在养老服务领域，常常需要采取混合式的收益模式。具报。因此，在养老服务领域，常常需要采取混合式的收益模式。具体而言，养老服务体
9、而言，养老服务 PPPPPP 项目的收益模式主要分为政府付费模式、使项目的收益模式主要分为政府付费模式、使用者付费模式和缺口补助模式三种。用者付费模式和缺口补助模式三种。PPPPPP 项目的实施，必须充分考虑私人资本的投资回报，这是养项目的实施，必须充分考虑私人资本的投资回报，这是养老服务老服务 PPPPPP 项目能够持续实施的关键。如果没有一定空间的经济效项目能够持续实施的关键。如果没有一定空间的经济效益驱动，社会资本就不会有积极性去投资于养老服务项目，养老服益驱动，社会资本就不会有积极性去投资于养老服务项目，养老服务的公私合作就会大打折扣。而从实际情况看，养老服务项目大多务的公私合作就会大
10、打折扣。而从实际情况看，养老服务项目大多投资成本较大，投资回报率较低，回报周期较长，难以吸引社会资投资成本较大，投资回报率较低，回报周期较长，难以吸引社会资本的广泛参与。一方面要让市场发挥基础性作用，合理配置资源，本的广泛参与。一方面要让市场发挥基础性作用，合理配置资源，推动资本的自我驱动；另一方面，政府要让利于社会资本，逐步改推动资本的自我驱动；另一方面，政府要让利于社会资本，逐步改变原有的政府在配置资源方面的主导作用，在土地出让、减免税费变原有的政府在配置资源方面的主导作用，在土地出让、减免税费等方面提供优惠条件，为降低投资成本、吸引社会投资创造条件。等方面提供优惠条件，为降低投资成本、吸
11、引社会投资创造条件。同时，鼓励地方各级财政部门建立并完善财政补贴的支持方式，财同时，鼓励地方各级财政部门建立并完善财政补贴的支持方式，财政补贴要逐渐从补供方向补需方、补建设向补运营转变，保证社会政补贴要逐渐从补供方向补需方、补建设向补运营转变，保证社会资本参与的可持续性。资本参与的可持续性。养老服务养老服务 PPPPPP 项目的风险管理项目的风险管理养老服务项目合作周期长，可能遇到的不确定风险较多，风险养老服务项目合作周期长，可能遇到的不确定风险较多，风险的识别、分配及管理的体系建设尤为重要。的识别、分配及管理的体系建设尤为重要。第一，养老服务第一，养老服务 PPPPPP 项目的风险识别。风险
12、识别是风险管理的项目的风险识别。风险识别是风险管理的首要环节。养老服务首要环节。养老服务 PPPPPP 项目从筹建之初，直至建成、运营、移交，项目从筹建之初，直至建成、运营、移交，在整个项目实施过程中，可能存在的各种风险。笔者认为，养老服在整个项目实施过程中，可能存在的各种风险。笔者认为，养老服务务 PPPPPP 项目主要的风险包括：项目主要的风险包括：? ?政治风险：即由于国家政策调整、政府战略规划变化、行业政政治风险：即由于国家政策调整、政府战略规划变化、行业政策、行业制度的变更、战争等所引发的各种风险，具体而言包括养策、行业制度的变更、战争等所引发的各种风险，具体而言包括养老服务领域的国
13、家政策法规、地方政策、养老规划、养老设施布局、老服务领域的国家政策法规、地方政策、养老规划、养老设施布局、行业行为规范、项目审批程序延误等方面的变化引发的风险。行业行为规范、项目审批程序延误等方面的变化引发的风险。? ?经济风险：即养老服务经济风险：即养老服务 PPPPPP 项目实施过程中，国家或地方经济项目实施过程中，国家或地方经济变动导致的不确定风险，包括利率变动、通货膨胀、融资市场环境、变动导致的不确定风险，包括利率变动、通货膨胀、融资市场环境、消费水平、劳动力、原材料价格上涨等方面的风险。消费水平、劳动力、原材料价格上涨等方面的风险。? ?社会风险：即传统社会观念、地区差异、民族差异等
14、不确定风社会风险：即传统社会观念、地区差异、民族差异等不确定风险对养老服务险对养老服务 PPPPPP 项目实施产生的影响。项目实施产生的影响。? ?设计风险：即养老服务项目在设计环节上存在的不确定风险，设计风险：即养老服务项目在设计环节上存在的不确定风险，包括项目设计标准错误、设计人员素质不高、设计成果不符合适老包括项目设计标准错误、设计人员素质不高、设计成果不符合适老化设计要求等。化设计要求等。? ?建设风险：即养老服务项目建设环节存在的不确定风险，包括建设风险：即养老服务项目建设环节存在的不确定风险，包括建设单位建筑水平、技术能力、环保、消防等设施建设不符合规定建设单位建筑水平、技术能力、
15、环保、消防等设施建设不符合规定等风险。等风险。? ?管理风险：即养老服务项目交付使用后，因管理不善造成的建管理风险：即养老服务项目交付使用后，因管理不善造成的建设设备损坏、老年人事故、服务水平低下等风险。设设备损坏、老年人事故、服务水平低下等风险。? ?运营风险：即养老服务项目在财务效益上的不确定性，运营方运营风险：即养老服务项目在财务效益上的不确定性，运营方是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能够持续发展的风险。是否能够持续发展的风险。? ?项目移交风险：即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确项目移交风险：
16、即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确定风险，包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。定风险，包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。第二，养老服务第二，养老服务 PPPPPP 项目的风险分担。一般而言，公私参与双项目的风险分担。一般而言，公私参与双方应按照风险由最适宜的一方来承担的原则合理分配风险，以保证方应按照风险由最适宜的一方来承担的原则合理分配风险，以保证风险对项目实施的影响最小。因此，在上述风险中，政策风险、法风险对项目实施的影响最小。因此，在上述风险中，政策风险、法律风险、经济风险等不确定的外部风险，多应由对此更具控制能力律风险、经济风险等不确定的外部风险，多应由对此更具控制能力的政府来承担。而项目本身的内部风险，则根据项目实施的模式不的政府来承担。而项目本身的内部风险，则根据项目实施的模式不同，分配给相应的一方。例如，采用同，分配给相应的一方。例如，采用 BOTBOT 方式实施的养老服务项目，方式实施的养老服务项目，项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担；采用租赁方项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担；采用租赁方式实施的公建民营项
