第三章外国行政组织理论

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1、第三章 外国行政组织理论通过本章的学习，了解外国行政组织理论的发展脉络。理解不同历史时期主要的理论流派，掌握其贡献与不足。第一节 外国早期行政组织思想一、古希腊、古罗马的行政组织思想最为典型的代表人物：柏拉图、亚里士多德 （一）柏拉图的行政组织思想柏拉图（公元前427一前347年）：古希腊著名的哲学 家和政治思想家，政治家篇。主要观点有： 1社会分工是国家行政组织存在的基础。 2哲学家才能治理好国家。 3治国者应以教育为“第一要务”。 4晚年提出依法行政思想 。（二）亚里士多德的行政组织思想亚里士多德（公元前384一前322年）：古希腊思想家，政治学。主要观点有：1第一次提出议事权力、司法权力

2、和行政权力相区别； 2提出设置行政机构的依据； 3提出行政组织职能的思想； 4行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则 ； 5提出建立行政监督机构； 6崇尚法治。 二、中世纪对期西欧的行政组织思想代表性人物是16世纪意大利的政治家马基雅维 利、16-18世纪的官房学派 （一）马基雅维利的行政组织思想 马基雅维利（1469-1527年）：意大利文艺复兴时 期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠 基人之一，君主论与讲话集。 1、行政思想史上第一个论述国家行政组织管理原 则 2、四项原则：群众支持原则、组织内聚力原则 、 领导者具有超出常人的能力 和高超的权术 、存在 下去的原则。 （二

3、）官房学派的行政组织思想官房学派：16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成 的一个特殊集团，也译为“宫廷财臣者”。主要观点有： （l）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方 法 （）选用优秀的人才来担任国家； （）国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干 部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续； （4）加强国家及政府的权力，强调人民对国家行 政管理的服从。 三、资产阶级革命时期的行政组织思想关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰 富，代表性有18世纪汉密尔顿、19世纪密尔 （一）汉密尔顿的行政组织思想汉密尔顿（757-18O4年）：美国的政治家， 联邦党

4、人文集。主要观点： （）扩大行政部门的权力。（行政组织思想中最 有贡献的地方） （）建立强而有力的行政组织。强而有力的行政 组织应包含四大因素：统一、稳定、充分的法律支 持、足够的权力。 （二）密尔的行政组织思想密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名的哲学 家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表， 代议制政府。主要观点： （l）提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的 标准是能否促进社会利益的增长； （）政府职能：以不妨碍个人自由发展为前提； （）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交 给同一组织。行政工作实行个人负责制。 （4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务 ，要有特殊的专

5、业性的人才来担任。 四、对外国早期行政组织思想的评述1、没有单纯的行政管理思想和行政组织思想。早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，与政治思想、法律思想含混在一起。2、西方早期行政组织思想的内容非常丰富。如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。第二节 传统时期的行政组织理论独立、系统的行政组织理论完成于19世纪末、 20世纪初的西方国家。行政组织理论经历了传统时 期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。 一、独立的行政组织理论产生的渊源1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化 ；2、民

6、主共和政体的建立与社会文化的发展，要 求行政组织管理科学化；3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组 织理论的发展提供了理论基础。二、威尔逊的政组织思想威尔逊（1856-1924年）：西方行政学的创始人，曾任 美国普林斯顿大学教授、校长、第28届美国总统。1887年在 美国“政治学季刊”发表行政学研究一文，建立独立的 行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来，确立了行政 学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。主要思想有： 1、明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么 、不该做什么。凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要 由其他社会组织承担。 2、改进政府机关的组织结构与工作方法。提

7、高行政效率， 光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关 的组织结构与工作方法。 3、行政组织应成为公众信赖的机关。 三、泰罗的组织科学管理原理泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学 管理之父”，1911年出版科学管理原理。组织思想有： 1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能 加以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 2、强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员 应当尽可能专门地分担某一种管理职能。 3、强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 4、强调组织管理中的例外原理。 四、法纳尔的一般组织理论与原则法约尔（1841-1925年）：法国人，1916年出版工业管

8、 理与一般管理。主要思想有： 1、组织与管理密切相关。管理的基础是组织。 2、任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也 同样能应用于所有的各种人类组织。 3、组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越往 上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。 4、组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。 5、14条组织管理原则，即精密分工；权责一致；纪律；统 一指挥；统一领导；个人利益服从整体利益；报酬；集权； 等级系列；秩序；平等；稳定；主动性；集体精神。五、韦伯的官僚制行政组织理论马克斯韦伯（1864一1920年）：德国社会学家，“组 织理论之父”，官僚制（或科层制）理论。

9、主要思想有： 1、任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三 种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超凡魅力的超人权 威、理性法规的法理型权威。 2、官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按法理原 则建立的一种理想化、正规化的组织形式。 3、官僚制组织的主要特征：官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显著的优 越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，恰好似机 器生产一样。 六、古立克、厄威克的组织理论古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学 家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发 表组织理论概述论文，首次提出了“组织理论 ”这一学科名称。主要思想有： 1、古立克的七项要素

10、：计划 、组织 、人事 、指 挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” 2、厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则 、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业 化原则、协调原则、明确性原则。七、对传统行政组织理论的评述企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企 业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表 。 1、贡献：提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概括出管理 幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律化”的组织形 态。总之，传统组织追求的理想组织是一个目标明确、专业 分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一 致、法规完备、高效合理的组织体系。 2

11、、不足：忽视对组织的动态面的研究；忽视对人的主观能动性 及多方面的需车的研究；未探讨组织与其外在环境之间的相 互关系、相互影响。第三节 行为科学时期的行政组织理论20世纪30年代，行为科学兴起。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心 理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研 究的学说。把行为科学的思想与方法引用到行政组 织研究中，就产生了行为科学的行政组织理论。 一、梅奥的人际关系组织理论梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授，人际 关系学说、行为科学的创建者，“霍桑实验”（ 1924-32年），33年代表作工业文明里的人的问题 。基本思想： 社会人理论 ；“非正式组织” ；组织

12、成员的满足 。二、巴纳德的组织要素与平衡理论切斯特巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政 和组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会 系统学派的创始人。主要贡献： 1、组织的本质是一个协作系统 ； 2、组织三要素理论:共同的目标、协作的意愿、信息； 3、提出权威来自接受 ； 4、提出组织平衡的思想； 5、真正对非正式组织进行系统研究。 三、西蒙的决策组织理论赫伯特西蒙（1916）是美国著名的行政学家，决策 理论学派的创始人 ，1978年诺贝尔经济学奖，代表作管 理行为或行政行为 。主要贡献： 、组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”； 、组织的目标就是追求决策的合理性； 、组织平衡

13、论； 、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为： 权威、组织认同、信息沟通、培训、效率； 、组织设计论：首先建立组织目标体系、分工 、 组织的工作重心 、组织的权力配置。行政组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对决策 过程的动态研究 。 四、对行为科学时期行政组织理论的评述注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是 影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中 心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态 研究。 不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究， 贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意 义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织 进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带

14、有封 闭性质。第四节 现代行政组织理论一、柏森斯、卡斯特等人的系统与权变组织理论现代行政组织理论主要是用系统分析的方法研究行政组 织 、塔尔科特柏森斯（19021979年）：美国的社会学 家，最早将一般系统论运用于组织研究，著作社会系统论 、现代社会的结构和进程。基本思想：组织必须具备四方面特质：适应环境；达成目标；统 一协调；形态维持。这些特质通过组织的三个层级来体现： 决策层级、管理层级 、技术层级。 、卡斯特、罗森茨韦克：美国华盛顿大学的管理学教授 ，1970年合著组织与管理系统方法与权变方法一书。其思想如下：组织是一个开放系统；一个整体系统，由五个分系统 构成（目标与价值分系统 、技术

15、分系统 、社会心理分系统 、结构分系统 、管理分系统 ）；组织的权变观念 。 二、雷格斯的生态行政组织理论雷格斯：美国行政学者、夏威夷大学教授，57年 发表农业型与工业型行政模式文，61年出版 行政生态学书。把公共行政组织看作是受经济文 化环境影响的生态系统。其思想如下：提出了三种行政组织模式，即：融合型传统 农业社会的行政组织；棱型由农业社会向工业 社会过渡时期的行政组织；衍射型高度发达的 工业化社会的行政组织。重点分析了棱柱型公共行 政组织，三种特征：异质性或异种性并存、形式主 义 、重叠性 。考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系 三、行政组织中的帕金森定律与彼得原理、诺斯古德帕金森

16、：1909年生，英国历史学家 和行政学理论家，58年出版帕金森定律即官 场病。对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思 ，概括官场通病，有人称之为帕金森现象。、劳伦斯彼得：1919年出生加拿大，美国管理 组织学家，69年出版彼得原理一书，又译升 官病。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个 成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一 观点便成了组织理论中的“彼得原理”。四、新公共行政学组织理论20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗 雷德里克森（1934）为代表。关注社会公平，致力于对行 政道德问题的研究。主要观点： 、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判； 、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行 政组织的变革 ； 、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社 会感情等四种基本运作过程。新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提