建设法治国家必须大力加强地方法治建设

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1、建设法治国家必须大力加强地方法治建设中国地方法治丛书序李 林2012-11-27 12:22:37 来源：中国法学网在中国，地方法治建设是国家整体法治建设的重要组成部分，是全面落实依法治国基本方略、 建设社会主义法治国家的有效路径，是自下而上推进法治建设的重要切入点。 在全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用的新形势下，应当高度重视当代中国法治建设的地方经验和实践意义。一自上而下提出要求、 自下而上具体实施， 是当代中国确立和实践依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的一大特点，也是新时期和民主政治发展的一个基本规律。 之所以要自上而下

2、地提出要求、做出部署， 主要是因为当代中国， 法治问题从来都是政治问题，法制改革和法治发展的问题，基本上都是政治体制改革和政治发展的问题，因此，法治国家建设和依法治国的任何重大举措，法制改革的任何重大动作， 都具有政治意蕴或者政治体制改革的意义，必须由中央统一领导、统筹安排。而经济发展和经济体制问题，在许多领域、许多时候、许多地方， 都可以先行先试地进行改革，甚至可以突破宪法和法律进行所谓“ 良性违宪、良性违法 “ 式的改革。这或许就体现了邓小平先生一向奉行的“经济上要搞活，政治上要稳住“ 的基本原则。之所以要自下而上地推进实施法治和依法治国基本方略，主要是因为十一届三中全会以来， 中国的诸多

3、改革基本上都是从地方和基层开始实践的，尤其是在法治和政治领域，中央要稳定、全国不能乱，因此在中央的明许和默许下，从某些地方和局部先行开始进行法治建设试验和政治改革探索，取得经验后再向全国推广，即使失败挫折了也不会影响大局，因此自下而上地实施法制和政治体制改革，就成为中国民主法治建设“ 摸着石头过河 “ 的一种经验和策略。从一般的理论逻辑来看， 一个国家真正成功有效的法制改革和政治发展，不仅应当自上而下地提出和部署， 同时应当自上而下并且全国统一划一地实施和实践。由于法治和政治都属于上层建筑范畴，而在单一制国家法治和政治都需要统一划一，因此上层建筑和统一划一的问题通过上层建筑的改革和顶层设计来自

4、上而下的解决， 是最为便捷和最有利于达成目标的；而经济发展主要属于经济基础范畴，经济的多样性有助于形成竞争，经济的多样性有利于产生活力，因此经济基础的问题通过经济基础自下而上的差别化的改革来解决，是最为符合国情也是最为有效的。 如果法治建设、 政治发展和经济改革同样的套路，势必会造成经济改革与政法改革 “一手硬、一手软 “ 的局面。但从中国改革的实践逻辑来看，在中央和全国法治建设不可能全面推进的前提下，在依法治国基本方略没有“ 全面落实“的条件下，地方法治先行一步，在国家法治统一的大原则、大框架、大前提之下，从地方的实际出发，积极实践，勇于创新，探索地方层面法治的实现形式和发展路径，可以为中央

5、和全国法治发展积累经验。事实上，良好的法治环境，已经成为一个地方核心竞争力的重要组成部分，1 这就是中国改革发展的现实状况，是通过地方法治推进法治国家建设的实践基础和内在动力。尽管在理论逻辑上“地方法治 “和“地方法治建设 “ 的概念在理论界学术界还存有种种争论和异议，尽管实践中还存在某些地方保护主义的“地方法治建设 “ ， 甚至是违反法治原则的“ 地方法治建设 “ ，但是中国的法治国情和法治实践已经并将继续证明，地方法治建设作为法治国家建设的有机组成部分，是中国法治发展中最积极、 最活跃、最有生命力和实践性的要素， 是中国依法治国和法治建设的基石和砖瓦，是建成社会主义法治国家不可逾越的发展阶

6、段和不可或缺的实践形式。在改革开放以来民主法治建设的实践过程中，尤其是执政党的十五大报告正式确立依法治国基本方略以后，1997年底全国普法办和司法部在河南郑州召开全国依法治省工作座谈会，大致形成了地方法治建设和依法治省的两种主要模式：一是河南模式，即党委领导，人大监督，政府实施，各方参与，依法治省办公室设在省司法厅的依法治省模式，当时全国多数省、 自治区和直辖市实行此模式；二是广东模式，即党委领导，人大主导，政府配合，社会各界参与，依法治省办公室设在人大的依法治省模式，当时只有广东等少数省市实行此模式。2002年执政党的十六大以后，全国依法治省模式有所调整，大致有两种情况。一是有的省市实际上放

7、弃了依法治省模式，如上海市强调加强“ 社会主义政治文明建设 “ ，依法治市的任务、范围扩大到了政治领域，其领导和工作机构也发生了相应变化；北京市则把依法治市的领导机构由过去的“ 北京市依法治市领导小组 “ 改为“北京市法制宣传教育领导小组“ ， 负责人由过去市委主要领导人 （副书记）担任组长改为由政法委书记担任组长，其工作任务和职责范围比过去反而变得窄小了。 二是有些省市对依法治省的工作进行了调整，从原来的普法依法治理转变为 “法治 XX建设“ ，更加凸显了地方法治建设的主题和特色。例如一些地方出现的 “法治浙江建设 “ 、“法治江苏建设 “ 、“ 法治广东建设 “、“法治湖南建设 “等，以及

8、相应的 “法治广州 “ 、“ 法治昆明 “ 、“ 法治无锡 “ 、“ 法治南京 “ 、“ 法治成都“、“法治杭州 “、“ 法治余杭 “ 等的地方建设。这些地方把依法治省（市、县）工作与民主政治和平安建设结合起来，与社会稳定及和谐社会建设结合起来，按照“三者有机统一 “ 原则把党委领导法治工作与政权机关的民主法治建设统筹起来， 在一定程度上实现了地方法治建设的工作思路和体制机制的改革创新。当然，许多省市仍然坚守着依法治省的河南模式或者广东模式。党的十五大以来，依法治国在方式方法上有一些新内容、新变化。一是按照现代法治的主要内容来划分，依法治国的方式方法主要涉及： 执政党坚持依法执政， 在宪法和法

9、律范围内活动； 立法机关坚持民主立法、 科学立法，形成和不断完善中国特色社会主义法律体系；行政机关坚持依法行政， 建设法治政府；国家审判机关坚持司法改革， 建设公正、高效、权威的社会主义司法制度；国家法律监督机关推进体制机制改革，加强法律监督，保证法治的统一和权威；全体公民、 尤其是公职人员和领导干部学法守法用法，依法办事； 国家和社会加强法制宣传、法学研究、法学教育和法律服务， 为依法治国提供应有的理论支持、人才条件和社会基础。二是按照中国特色法治建设实践的作用领域、调整对象或者某些提法来划分，依法治国的方式方法主要有：（1）以行政区划为法治管理调整的对象，包括依法治国、依法治省、依法治市、

10、依法治州、依法治县、依法治区、依法治镇（乡、街道）、依法治村、依法治港、依法治澳等等；（2）以国家政治生活中某些最重要的主体为法治管理调整的对象，包括依法治党、 依法治军、 依法治官（依法治权、依法治腐）；（3）以某些特定机构（企事业单位）为法治管理调整的对象，包括依法治检（察院）、依法治院（法院、医院）、依法治部（委）、依法治局、依法治处（科）、依法治居、依法治企（厂）、依法治校、依法治馆、依法治园（幼儿园）等等；（4）以某些特定行业（领域）为法治管理调整的对象，包括依法治山、依法治税、依法治税、依法治路、依法治污（染）、依法治教、依法治林、依法治农（业）、依法治档（案）、依法治监（狱）、依

11、法治火（防火）、依法治体（育）、依法治审（计）、 依法治访（信访）、依法治统（计）、依法治考（试）、依法治矿、依法治库（水库）等等。此外，还包括地方和行业的依法治理，地方法治建设、区域法治建设等等。当代中国地方法治建设的特点， 主要是在中央与地方相比较的参照系中得到体现。在中央与地方的参照系中，地方法治建设属于区域2 建设的范畴，全国法治建设与地方法治建设是整体与局部的关系、普遍与特殊的关系。 当代中国地方法治建设是在全国政治法治统一、国体政体统一、 经济社会统一、 文化思想意识形态统一和中国共产党统一领导的前提下，是在一部中华人民共和国宪法 、一个中国特色社会主义法律体系、统一司法制度、 统

12、一法律语言的前提下， 开展地方法治建设的。 统一性是中国法治建设的主要特点和基本要求，这是由中国宪法和基本政治制度决定的， 也是开展地方法治建设的政治前提和法治要求，任何时候都不能忘记和脱离这个前提。在中国宪法体制下，中央与地方既是政治关系，也是宪法法律关系，“ 中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 “ 宪法规定表明，中央与地方两者之间存在着权力大小、位阶高低、管辖多少等不同的宪法法律关系。中国是单一制国家，中央领导地方，地方服从中央，中央与地方权限合理划分，同时要调动中央和地方两个积极性。地方法治建设必须维护中央法治的统一和权威，除

13、法律允许的特殊情况外， 任何时候任何条件下都不得违反或者抵触宪法和上位法的规定，都不得破坏社会主义法治的统一和宪法法律的尊严。理解地方法治建设， 必须强调指出的是， 在任何时候都不能忘记地方法治建设的地方性、 区域性、实验性和有限性的基本特征，不能忘记社会主义初级阶段城乡二元结构和城乡差别存在的中国国情，否则，地方法治建设中的改革探索就可能因为违法而触礁，因为越权而夭折。二国际上普遍认为，法治国家或法治社会建设必须具备三个基石：第一，市场经济条件。 国外政治学调查表明， “一个安全的民主 法治国家 ，其国民生产总值必须达到人均6000 美元以上，否则就不能维持国家的安全、预防危机。 “3 这里

14、需要指出的是，国外与中国的国情不同，国外法治建设对于经济条件的要求，并不意味着中国的法治国家建设、 地方法治建设不能进行和成功，它只是表明法治的实现需要一定的经济基础，至于国民生产总值人均以多少美元为界，是个大课题。社会学的研究认为，在中国，GDP 增速不能低于，否则会激化许多社会矛盾，从而有可能导致社会不稳定。另外，国际经验表明，当一个国家的人均 GDP 处于 1000 美元到 3000 美元的时期，可能进入社会“矛盾凸显时期“ 。因为经济社会不协调， 各种经济社会矛盾不断显露出来，如果处理不当，矛盾激化，经济社会发展就会停滞不前，甚至引发社会动荡和倒退。因此，德国学者约瑟夫 ?夏辛和容敏德

15、认为，要在发展中国家实行法治，首先第一需要改善经济。如果人民的生存都面临危机， 关于宪政、法治等想法就只能退居第二位了。20 世纪 90 年代初，中国在建立社会主义市场经济体制过程中提出“ 市场经济是法治经济 “，其本意就是要揭示市场经济与法治之间的内在联系，强调法治建设是市场经济发展的必要要求， 实行法治是不以人们意志为转移的客观规律，从而通过市场经济呼唤法治、支持法治、推动法治发展。第二，民主政治条件。历史经验证明，只有实行民主，法治才能保持稳定。4 一个法治国家的头等和最重要的大事，就是它的稳定和有效执政， 以看它能否独立地行使民主立法， 以及是否或能否履行它的最重要的职能- 保证安全、

16、反对内外干扰。法治国家的成功有赖于几个普遍的条件，但必须考虑适应各国自己的社会、经济、文化等方面的形势。“法治国家 “在国家的历史、文化、经济、社会的基础上蓬勃发展，与此同时，法治也逐步形成。列宁曾经指出：“不实现民主，社会主义就不能实现，这包括两个意思：1）无产阶级如果不在民主斗争中为社会主义革命做好准备，它就不能实现这个革命；2）胜利了的社会主义如果不实现充分的民主，它就不能保持它所取得的胜利。“5 邓小平在对国际国内历史经验尤其是对 “ 文化大革命 “ 十年惨痛教训进行深刻总结后，提出了“ 没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化“6 的著名论断。他十分重视社会主义民主的制度化、法律化，明确指出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。必须使民主制度化法律化， 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。 “7 他还指出 “ 一个国家的命运建立在一两个人的声望上面， 是很不健康的， 是很危险的。 “ 还是要靠法制， 搞法制靠得住些。“8 执政党提出的 “ 十六字方针 “ ，确立的依法治国基本思想，坚持