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1、第五章 公共支出通过本章的学习，了解公共支出的范围及其界定原则、规模；理解公共支出的一般构成；掌握公共支出的分类和结构；熟悉共支出增长的若干理论和影响公共支出规模的因素、公共支出管理制度和公共支出绩效评价。学习目标学习目标近年来，中国经济发展中出现了比较明显的“国进民退”现象：一是国有企业在资源性领域中的垄断程度越来越高；二是国有企业在上游产业形成了寡头垄断的地位；三是一些行业和领域的准入政策门槛过高，民营经济发展中出现了明显的“天花板”想象。通过本章的学习，请思考：市场经济条件下如何科学的界定政府和市场的活动边界？如何把握政府公共支出的范围和政府调控的力度？如何提高公共财政支出的绩效？引导案
2、例引导案例第一节 公共支出的范围一、界定公共支出范围的原则（一）私人部门办不到的事情1.公共物品 2.市场不完全 3.经济稳定 4.社会公平 （二）私人部门不愿办的事情市场经济体制下，私人部门不愿办的事情包括：1.“公地的悲剧”，即追求自身利益最大化的个人，不愿意有效保护自然资源或公共所有的物品，导致公共资源质量下降，因而保护自然资源和公共物品是公共部门的职责。2.风险和不确定性。 （三）私人部门办不好的事情1.外部不经济。个人或厂商的经济行为使其他市场主体的利益受损，因其成本不能全部内在化，按私人边际收益等于边际成本原则，外部经济活动就会供给过多，使资源配置偏离帕累托效率。2.垄断或规模报酬
3、递增。竞争市场的效率分析是基于规模报酬固定和递减阶段下的生产行为，若向额外的使用者提供商品和劳务的单位成本随产出增加而降低即规模报酬递增，就会产生垄断导致市场结构的非竞争性，垄断者可以通过限制产出和提高价格来增加利润，影响社会福利的最大化。（四）相对和发展的原则市场失灵和政府职能的具体内容不是绝对的。二、科学界定政府公共支出范围（一）政权建设领域 （二）公益性事业发展领域（三）再分配性转移支付领域 （四）公共投资支出领域2011年3月，中共中央、国务院印发的关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发20115号）提出，要发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成提供主体多元化
4、、提供方式多样化的公益服务新格局。继续加大财政投入力度，主要包括：一是合理确定政府供给范围，强化政府责任，明确财政公益服务保障任务。二是根据社会公益事业发展规律和公共服务的不同特点，立足我国的基本国情，重点加大对“三农”、教育、科技、医疗卫生、公共文化等社会事业方面的投入力度。三是按照逐步实现基本公共服务均等化的目标任务，完善财力与事权相匹配的财政体制，对基本公共服务范畴的公益事业优先保障，并向欠发达和少数民族地区倾斜，加快发展农村和落后地区公益事业。第二节 公共支出的规模一、公共支出规模的衡量（一）公共支出规模的含义公共支出规模，是指在一定时期（预算年度）内，政府通过财政渠道安排和使用的财政
5、资金的绝对量和相对量，是根据一定时期国民经济发展状况和政府职能实现的要求等因素测算和完成的政府集中性支出在总量上的反映。 从概念上讲，财政支出规模有预算支出规模和决算支出规模两种形式。1.预算支出规模是指在编制年度预算时根据支出的预算要素测算出的年度支出数；2.决算支出规模是指预算年度内政府财政实际完成的支出总量。预算支出与决算支出并不完全相等。总结：财政支出规模反映了政府对国民（内）生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。（二）公共支出规模的衡量指标n衡量财政支出规模的指标通常有绝对指标 和相对指标两类。n1.财政支出规模的绝对指标
6、是指以一国货币 单位表示的、预算年度内政府实际安排和使 用的财政资金的数量总额。不便于进行国际 间横向比较；不便于支出规模的纵向分析。n2.财政支出规模的相对指标是指预算年度内 政府实际安排和使用的财政资金的数量占相 关经济总量指标（如国民生产总值、国内生 产总值、国民收入等）的比率。实践中，各国主要采用财政支出占GDP（或GNP）的比重以及财政支出边际系数和财政支出弹性系数等指标来衡量财政支出规模及其变化情况。财政支出的边际系数，即国民（内）生产总值的增加额中用于财政支出部分所占份额的大小。用公式表示为：财政支出边际系数=年度财政支出增加额/年度国民（内）生产总值增加额100%财政支出的弹性
7、系数，是指由国民（内）生产总值的增长所引起的财政支出增长幅度的大小，亦即财政支出增长对国民（内）生产总值的敏感程度。用公式表示为：财政支出弹性系数=年度财政支出增长率/年度国民（内）生产总值增长率100%二、公共支出规模增长的若干理论（一）政府活动扩张论19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，即随着人均国民生产总值的提高，财政支出占GNP的比重相应提高,后人称之为“瓦格纳法则”。 n形成财政支出规模上升趋势的最基本的原因是工 业化。n从政治因素看n从经济因素看n另外，城市化以
8、及高居住密度会导致外部性和拥 挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。 最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的 需求收入弹性较大。也就是说，随着人均收入的 增加，人们对上述服务的需求也增加，要求政府 为此增加支出。（二）梯度渐进增长论英国经济学家皮考克和威斯曼在20世纪60年代初对英国1890年以后的财政支出历史数据进行了经验分析，认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变时(如战争、经济大萧条或其他严重灾害)，财政支出会急剧上升；当这种激变时期过后，财政支出水平将下降，但不会低于原来的趋势水平，从而呈现出梯度渐进增长的态势。而导致财政支出增长的原因主要有内在因素和外
9、在因素。n财政支出增长的内在因素是指公民可以忍受的税 收负担的提高。政府的财政支出规模在一定程度 上受到税收水平的制约。但是，随着经济的发展 和人均收入水平的提高，即使税率保持不变，税收收入也会随之增加，财政支出便与GNP呈同步 增长。n财政支出增长的外在因素是指社会动荡对财政支 出造成的压力。在危急时期，私人部门无法解决 战争、饥荒、经济危机等所造成的种种社会经济 问题，只有政府采取行动才能缓解这些灾难对社 会、经济的消极影响。因此，此时的财政支出必 然呈阶梯式上升。n2002年2月4日，美国总统布什向国会提交了2002 年度预算法案。受“911”事件的影响，2002年度联 邦政府支出拟达到
10、2.12万亿美元，比2001年增加了 3.7%；特别是国防开支和国内安全预算大幅增加 ，达到3790亿美元，比2001年增加14.5%，为过去 20年来的最高增幅，其中，陆、海、空军预算分 别增加14.5%、9.5%和13%，总额为3050亿美元， 主要用于给军人加薪，购买精密武器、无人驾驶 飞机和其他高科技装备等。由于预算法案带有明 显的军事倾向，这个法案又被称为“战争法案”。（三）经济发展阶段论n马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释公共支出增 长的原因。n(1)在经济发展的早期阶段，由于公共物品尤其是经济发展 所必需的社会基础设施供给不足，政府公共投资往往要在 社会总投资中占有较高比重
11、。n(2)当经济发展进入中期阶段后，社会基础设施供求趋于均 衡，政府公共投资在社会总投资中的比重有可能降低。市 场失灵问题日益突出，要求政府加强对经济的干预，以矫 正、补充、完善市场机制的不足。n(3)随着经济发展由中期阶段进入成熟阶段，转向以教育、 保健和社会福利为主的支出结构，购买性支出相对下降， 转移性支出相对上升。（四）非均衡增长理论n美国经济学家鲍莫尔认为政府公共支出增 长也可以从私人部门与公共部门平均劳动 生产率的增长差别（非均衡增长）的角度 得到解释。他把国民经济区分为劳动生产 率迅速提高的私人部门和劳动生产率提高 缓慢的公共部门两个部分。n(1)生产率提高缓慢的部门，其产品的单
12、位成本不断上扬； 而生产率不断提高的部门，其产品的单位成本或是维持不 变，或是不断下降。n(2)如果消费者对生产率提高缓慢部门的产品需求富有弹性 ，该部门的产品产量将越来越少，甚至可能停产。n(3)如果要维持生产率较低部门的产品在整个国民经济中的 比重，必须使生产力不断涌入该部门。n(4)如果要维持这两个部门的均衡增长，政府部门的支出只 能增加，同时，也会导致整个经济增长率的不断降低。n根据以上推论，鲍莫尔得出结论，即生产率偏低的政府公 共部门必然越来越大，其支出水平也越来越高。（五）官僚行为增长理论n与私人部门不同，官僚机构以追求机构规模最大化为目标 ，机构规模越大，官僚们的权力就越大。n（
13、1）政府官僚机构在提供公共产品的过程中缺乏竞争， 导致政府服务效率低下；n（2）官僚机构不以利润最大化为追求目标，官僚行为的 成本相对较高；n（3）公共产品和服务不以价格形式出售，社会成员对政 府部门的工作效率进行评价时，其敏感度无疑低于市场价 格。n正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，从而导致财 政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了公共 产品最优产出水平所需要的支出水平。三、影响公共支出规模的因素（一）经济性因素1.经济发展要求2.经济发展水平3.经济体制及分配体制的选择4.政府的经济干预政策 5.价格水平6.财政收入规模 （二）政治性因素1.政府的职能范围2.国际环境3.政体
14、结构的行政效率（三）社会性因素第三节 公共支出的结构一、公共支出结构的含义公共支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及其相互关系。它是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学的归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。（一）从财政分配自身角度分析 （二）从宏观经济运行角度分析 总结：公共支出结构建立在一定的公共支出分类之上，只有在一定的支出分类基础上，才能对因此而形成的各项支出数额及其所形成的关系做出分析研究。财政支出结构的实质是各类财政支出的分类组合与配置比例。研究目的不同，分类组合的标准就不同，财政支出的结构也就不同。
15、二、公共支出结构的制约因素(一)国家的职能及政府活动范围(二)政府的工作重心及发展目标(三)经济体制及资源配置的方式三、公共支出结构分类（一）按功能分类修订后的2014年政府收支分类科目支出功能分类类级科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、住房保障支出、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出等25类。（二）按经济分类2014年政府收支分类科目支出经济分类类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家
16、庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出等12类。（三）按性质分类公共支出按其经济性质可以分为购买支出和转移支出。购买支出是指政府为开展政务活动的需要，按照等价交换原则，从市场上购买商品和劳务而发生的支付活动。转移支出是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，不相应地取得商品和劳务。按支出的经济性质分类，有助于分析政府公共支出产生的不同的经济影响。一般说来，政府的购买支出主要影响的是社会资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共物品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同。另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，其支出的大小必然影响经济总供给和总需求的平衡状况。转移支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上。由于它是政府的一种无偿性支出，因此，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具体说来，这种经济效应体现在两个方面，即收入效应和替代效应。转移支出所产生的收入效应和替代效应与税收的收入效应和替代效应的作用方
