体制转变中的东欧私有化

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1、体制转变中的东欧私有化孔田平2012-1-6 14:35:56 来源：东欧中亚研究1992 年第 3 期东欧剧变以来， 经济体制从中央计划经济向市场经济转变。私有化作为一种经济政策被各国政府奉为圭皋， 似乎私有化是解决东欧经济问题的灵丹妙药。国际上一些新闻媒介也作了耸人听闻的报道，称东欧已成为 “拍卖国有企业的超级市场”。一些学者断言，东欧出现了私有化浪潮。如果说这指的是私有化已成为东欧国家经济政策的主流， 这种说法尚能成立。 但是，如果从私有化的实际进展而论，这种说法就难以成立， 因为私有化比各国政府预计的要缓慢得多、困难得多。本文将从世界私有化的国际背景出发，结合东欧体制转变的具体条件，对

2、东欧的私有化进行比较分析，并对东欧私有化面临的问题进行探讨。私有化：概念的界定对于私有化的定义， 长期以来众说纷纭， 莫衷一是。 但概括起来私有化的定义有狭义、 广义之分。 从狭义而言， 私有化是指产权从国有部门向私人部门的转移。从广义而言， 私有化不仅包括产权的转移，而且也包括经营权的转移或经营方式的改变 ( 租赁、承包便属于经营权的转移)。虽然广义的私有化定义被一世界银行等国际组织所接受， 但从严格的意义上看， 狭义的私有化定义更为贴切。因为决定企业性质及经营方向的归根结蒂是产权制度的变化，而经营权的转移虽然对企业有重大影响， 但最终受产权制度的制约。 因此私有化意味着产权从国有部门转向私

3、人部门。世界私有化的现实东欧新近加入了世界私有化的俱乐部，那么世界私有化的现实如何呢?对世界私有化的分析将为对东欧私有化进行国际比较提供可资参照的背景。自 80 年代初以来，私有化作为一种经济思潮冲击了整个世界。无论是发达囚家还是发展中国家， 私有化或多或少成为政府经济政策的组成部分。金融与发展1988年 9 月载文指出：“私有化即公共部门的经济活动转移到私人部门，在这个问题上引起了热烈讨论。 法国和英国已经在执行大规模出售国有企业资产的计划，其它国家，特别是发展中国家群起仿效，但迄今进展缓慢，只有极少数在这方面取得了较大的成绩。”1 1. 私有化的目的波兰政府所有制改造全权委员会根据世界银行

4、的一份报告撰写的文章指出：“私有化的目的是使经济自由化和非集中化。私有化既是国营企业非盈利状况的解毒剂，也是在更加广泛的范国内推行市场机制的手段。”2 具体而言，实行私有化的国家政府的目的有所不同，但不外乎以下儿种：减轻国家财政负担，使政府卸下不堪承受的经济和财政包袱；打破国有部门的垄断，促进市场竞争；形成合理的竞争性的产权结构，促进国有部门效率的提高；扩大生产性资本的大众参股权， 为某种政治力量在选举中燕得政治支持创造条件；从私有化中获取收入；为了减少外债，改变国际收支恶化的状况。2. 私有化的主要方式私有化的主要方式有两种： 一是清理，正式的清理是指关闭企业并出售其资产，而非正式的清理是指

5、企业部分或全部停业，但仍保留其法人地位。 在我看来，非正式的清理不涉及产权的转移，因此不被认为是私有化的方式， 只能看作是某种中间性的解决办法。二是将国有部门的资产向私人部门出售。3. 发达国家与发展中国家的私有化(1) 发达国家的私有化西方发达国家私有化的发展并不平衡，其中英、法较引人注目。 以强硬的自由主义者著称的英国首相撒切尔夫人执政伊始，就大刀阔斧地展开了私有化， 私有化成为保守党政府经济政策的核心。从1979-1987 年，英国有 17 家全国性大型国有公司实现了私有化。 如果以 1979年国有经济规模为基础， 到 1987年已有40% 的国有经济为私人经济所取代。1988 年又有

6、6 家公司实现了私有化。法国希拉克政府 1986 年 11 月开始实行将 “家国有公司和银行全部出售的计划，出售的资产总值为 2750 亿法朗。到 1988年希拉克下台为止， 该计划被迫中止。 但在希拉克任期内，私有化的进展之快却出人预料之外。3 此外，美国、加拿大、西德、日本、荷兰、比利时、西班牙等国都不同程度进行了私有化。在注意到发达国家私有化的事实时， 必须指出发达国家实行私有化的具体条件。首先发达国家属市场经济国家，存在一个真正竟争的经济环境；其次，发达国家私有产权居支配地位， 国有经济比重不大。 法国国有经济的比重较大， 但国有公司占国民生产总值的比重也只有30% 。第三，在发达国家

7、存在一个发达的金融市场，在这样的条件下实行私有化相对来说较为容易。发达国家的私有化也存在一些间题。私有化中难度最大的是股票作价。“如果价格定得太低， 就会发生大量超额认购， 政府不免遭受过分慷慨和缺乏商业常识的指责， 如果价格定得太高， 投资者不予接受， 政府又可能遭受在商业上无能的指责。” 4 英国私有化中出现了股票定价太低的情况，产生了超额认购，从而引起了公众的不满。(2) 发展中国家的私有化发展中国家的私有化， 除孟加拉和智利之外， 大都进展缓慢。 根据世界银行1988年的一份调查报告，除孟加拉和智利之外，所有发展中国家中出售、租赁和承包出去的企业还不到20 家。 5 孟加拉出售了 40

8、0 多家公营企业，涉及造船、化工、食品、钢铁和机械等部门。智利在70 年代以来将大批囚有企业出售给私人部门， 1974-1989 年，智利己将占国内生产总值约25% 的企业私有化。步入90年代以来，拉美地区的私有化恢复了势头。阿根廷、墨西哥、委内瑞拉、巴西等国正在实行雄心勃勃的私有化计划，迄今为止，已有数百家国有企业私有化。 6此外，亚洲、非洲的一些发展中国家也在实行私有化，但就其规模而言，一般不大。从发展中国家私有化的具体条件看， 发展中国家市场经济还不如发达国家完善，但不同程度存在，竞争的环境也不同程度存在，除个别发展中国家( 孟加拉在开始私有化时，工业90% 为国家所有 ) 之外，发展中

9、国家国有经济在整个经济中的比重不居支配地位， 缺乏资本市场， 或者资本市场不完善是发展中国家的一个特点。发展中国家的私有化遇到了以下几个问题：首先私有化由于涉及到各方利益会遇到政治上的抵制。工人担心失业，政治家对失业造成的政治后果深感忧虑，行政官员对于私有化使其丧失权力的前景忧心忡仲。公营部门则害怕国有财产为外国人、富人或个别集团所垄断。其次，缺乏资本市场或资本市场不发达，国有企业的私有化常常因此受阻， 进展缓慢。 第三，发展中国家的私有化有时因缺乏与之相适应的配套措施 ( 这涉及到促进竞争、开放市场、贸易改革及宏观经济政策的调整 )，往往事倍功半，不能达到提高经济效率的口的。由此可见，世界私

10、有化目的不一，规模不一，而且发展很不平衡。据统计，1980-1987 年，整个世界被私有化的企业不足1000家。7 这就是 80 年代世界私有化的现实。东欧私有化剧变后的东欧开始了从中央计划经济向市场经济的转变，建立在私有制基础之上的市场经济是各国经济改革的目标模式。为了确立私有产权， 东欧国家都将私有化列入政府的经济改革纲领。以下将就东欧私有化的动因、类型、具体作法及进展情况进行探讨。1. 东欧私有化的动因东欧国家实行私有化首先是出于政治上的考虑，其次也有经济上的考虑。 一首先，东欧新上台的执政力量意识到，私有化对于建立市场经济是必猫的，而市场经济有助于保证东欧新产生的脆弱的政治体制的稳定。

11、正是在这个意义上， 英国学者马丁麦卡利称东欧的私有化是一种“政治行为”。8 其次，东欧的私有化也有经济上的考虑， 其日的在于通过私有化， 明确产权界定， 改变东欧经济效率低下的状况， 缩短与西欧的经济差距， 以迎接欧洲经济一休化乃至世界经济一体化的挑战。具体而言，东欧的私有化具有以下三个经济目标：提高经济效率，广泛公平地扩大产权，提高财政收入。2. 东欧私有化的类型东欧私有化就私有化的主体、对象及具体方式而言，有着不同的分类。(1) 从私有化的主体看，可分为“来自上边的私有化”和“来自下边的私有化”(亦称“自发的私有化” ) 。“来自上边的私有化”是指国家作为所有者暂时将国有资产集中在国家手中

12、， 然后再将资产出售或免费分配给私人，在这里私有化的主体是国家。“来自下边的私有化”是指企业作为国有资产的实际所有者，决定将资产出售给某人以及以某种方式出售，这里企业是私有化的主体， 具体而言，私有化中拥有鼓大发言权的是工人及管理部门。东欧国家私有化初期， 自发的私有化发展很快， 匈牙利、波兰特别引人注目。 但这种私有化方式实际上只有利于本企业管理部门与工人的利益，他们往往不考虑国家利益， 追求有利于自己的资产分配， 因而造成了国有资产的流失。后来波兰政府制定了相关的法律，为自发的私有化设置了法律上的障碍，从而事实上禁止了自发的私有化。匈牙利则通过企业的创建机构，对这一进程实行控制。从目前东欧

13、私有化的情况看，“来自上边的私有化”占了上风。(2) 从私有化的对象看，又可区分为“大私有化”与“小私有化”。“大私有化”是指对国有工业部门实行私有化，而“小私有化”是指对国有商业及服务业实行私有化。 “大私有化”较为困难，而“小私有化”则较为容易。波兰1990年已将国营商店的一半转到私人手中，匈牙利、捷克和斯洛伐克已通过了小私有化法，对零售贸易和服务业实行私有化。匈牙利“小私有化”涉及到1 万家零售商店，捷克和斯洛伐克的“小私有化”则涉及到7 万13万家单位。(3) 从私有化的方式看，世界银行的布兰考米拉诺维奇将其分为三类：内部私有化、外部私有化和免费分配。 他对这三种私有化方式的优缺点的分

14、析有独到见解，启人深思。 9 内部私有化是指将股票出售给本企业的职工，其优点在于它易于操作， 而且在效益好的企业较受欢迎。 其缺点有三， 一是山于内部私有化具有自发性，如果管理部门牢牢控制了企业委员会，它就可以通过贿路、强制或操纵信息等手段，使工人接受有利于管理部门的私有化方案，二是内部私有化只有利于盈利状况好的企业的工人，而那些亏损企业的工人以及国家行政机构及社会服务部门的工作人员则一无所获， 三是内部私有化不会给国家带来任何收入，而且带给企业的收入也是相当有限的， 因为管理部门及工人宁愿接受一种免费分配或名义收费的选择。外部私有化是指股票可向任何人自由出售。其优点在于国家以现实价格出售企业

15、可以获取收入。 但是也有三个缺点。 一是在缺乏资本市场的条件下如何确定股票的最低价格， 而低于最低价格， 国家将拒绝出售。 二是外部私有化只有利于社会中的富有阶层， 只有他们才会获取资本收益，这会引起社会的反对， 因为这些富有阶层拥有的资本多半与过去相联系，而且大多是从半合法和非法经济活动中获取的。三是外部私有化是一个非常漫长的过程，英国的私有化便是佐证。免费分配就是将股票免费分给全体公民。其优点有二， 一是有助于确保中央计划经济国家长期存在的社会平等，二是能够保证迅速地实现私有化。缺点则有三，一是免费分配使国家得不到任何收入，国家将蒙受经济损失。 二是免费分配使持股人的收入与其投股企业的实绩

16、缺乏联系。三是免费分配使股权过于分散，缺乏居支配力的股东，使得所有者不能有效地对管理部门实行控制。3. 东欧私有化的具休作法(l) 立法准备：在体制转轨阶段，通过有关私有化的法律对于保障私有化的秩序是相当重要的。在立法准备方面，匈牙利走在了东欧国家的前列。1988年10 月匈牙利议会通过了经济结社法，允许企业转变为股份公司。1989 年 6月又通过了改造法，确定了私有化的严格程序。 南斯拉夫 1988 年通过了企业法，该法试图限制工人自治，同时允许将自治企业改造为股份公司。1989年 12 月又通过了社会资本法，该法试图规定社会所有制的产权，并规定资产出售的程序。波兰议会1990 年 7 月 13 日通过了国有企业私有化法，明确规定了私有化的具体步骤及方法。 捷克和斯洛伐克联邦议会1991 年 2 月 26 日通过了私有化法 。罗马尼亚 1990 年 7 月 31 日通过了将国营经济单位改组为国营自治企业和贸易公司的法律，1991年 7 月 31日又通过了贸易公司私有化法。保加利亚私有化法