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1、新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院蔡云楠 博士 广州市城市规划勘测设计研究院 2008年11月新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院n引言n“四规”的内涵、工作内容与差异 n“四规”协调缘起 n“四规”协调基础 n“四规”协调建议 n结语主要内容：新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院1、引言（1）我国规划众多，相互关系复杂，其中国民经济与社会发展规划、主 体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划（以下简称“四规”）是 目前我国城市在社会经济发展、资源有
2、效保护等方面起着主导作用的几 种规划类型。据不完全统计,我国经法律授权编制的规划至少有83种。他们在名称上一 般叫做“规划”,但同时也包括国民经济和社会发展计划 (现在也改叫规划)和 全国海洋区划。另据国家和发展改革委员会的一项研究表明，“十五”规划工 作中，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地（市）、县三级地方 政府编制的“十五”规划纲要，重点专业规划等7300多个。资料引自城乡规划与相关规划的关系研究（中规院2003.11月） 新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（2）“四规”分别由城市发改部门、国土部门和城乡建设部门三个平行 的职能部门负责，受
3、价值取向、部门利益趋驶、专业限制和沟通不畅等 因素的影响，在一定程度上造成了规划标准“打架”、内容表述不一、 数据彼此矛盾、规划管理“分割”等问题。（3）十七大提出了完善规划体系，充分发挥国家发展规划、计划、产业 政策在宏观调控中的导向作用的要求。（4）目前对于“四规”协调方面的研究还较为缺乏。 2008年4月公布的全国主体功能区规划（20082020年）（讨论稿） 初步提出了 “以国民经济与社会发展总体规划为统领、主体功能区规划为基 础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑”的“四规”关系； 重庆市提出在区县层面进行国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划 、城乡规划和环保规划的“四
4、规叠合”工作； 其他各城市的规划协调研究，目前还停留在土地利用总体规划和城乡规划 的协调与衔接上。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院2、 “四规”的内涵、工作内容与差异 由于“一级政府、一级规划”，“一个 部门、一种规划”，使得“四规”在基础定 义、编制目的和作用、工作内容、规划层次 等方面各有侧重，存在一定差异。根据土地管理法、城乡规划法以及相关部门规定，国民经 济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划在 组织编制和规划实施的组织部门为各级人民政府，具体落实部门为人民 政府所辖相关职能部门，即形成“人民政府负责，所属职能部门落实” 的关
5、系，也就是“一级政府、一级规划”，“一个部门、一种规划” 。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（1）定义：“四规”定义内涵的不同，反映了各 自的任务、研究范围和重点内容。注：为与其他规划对应，仅对城乡规划中的城镇体系规划、城市（镇）总体规划说明。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（2）编制目的和作用新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（3）工作内容新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（4）规划层次新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测
6、设计研究院（5）负责编制部门新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（6）总结l国民经济和社会发展规划主要确定城市经济和社会发展的总体目标 以及各行各业发展的分类目标，目标性强；l主体功能区规划要求科学确定指标体系，并利用遥感、地理信息等 空间分析技术和手段，对全国或本地区所有国土空间进行综合分析评 价，并针对不同主体功能定位，制定差别化区域政策，空间性强、政 策性强；l城镇体系规划和城市（镇）总体规划内容覆盖相对较多，目标要求 和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划 ，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性；l土地利用总体规划虽与城
7、乡规划同具空间性、时间性和政策性，但 更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的 控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地 布局目前还存在一定差异。 新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院3、 “四规”协调缘起 改革开放30年，我国经济经历了由关注发展速度向发展质量的转变，很多地 方行政长官经历了这样的变化：“1990年代规划局长重要，2000年代国土局长 重要，现在发改委主任重要。”可以说头20年城市规划的龙头地位是不可撼动 的，因为地方行政首长关注的是项目放在哪儿，首先想到的是规划局长；2004 年以来，国家出台一系列包
8、括土地在内的宏观调控政策，土地利用总体规划站 住了龙头地位，因为地方行政首长关注的是项目有没有占耕地和基本农田，能 不能落地，自然首先想到的是国土局长；近两年，主体功能区规划的重要性日 益上升，因为落实科学发展观需要划定不同发展功能区，实施不同的区域政策 和考核体系。（1）各个规划争坐“龙头”争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成 体系，规划与规划之间的衔接存在困难。事实上，各类规划均有一个共同的 对象和目标区域协调共进、城市（乡）良性发展，因此建立定位清晰、 功能互补、统一衔接的国家规划体系势在必行。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计
9、研究院（2）各个规划的方法手段不一n “四规”编制程序的设定不同土地利用总体规划的编制采用“自上而下”的编制程序；城乡规划 、国民经济与社会发展规划和主体功能区规划地方自主性较强，在 编制程序方面没有规定一定要在上级规划完成后本级规划才可编制 ，下级规划根据地方发展需要，可先行开展规划编制。n “四规”技术方法不同如土地利用规划和城市规划在确定建设用地规模时采用的方法 就不尽相同。土地利用总体规划主要采用 “以供定需”的方法，确定 建设用地规模，反映的是中央的调控意图，逼迫地方政府挖掘土地 存量，节约集约利用土地，提高土地利用效率；城市（镇）总体规 划确定建设用地规模是在人口预测基础上，结合人
10、均指标和空间布 局，确定建设用地规模，反映地方需求。“以供定需”和“需求为上”的 不同的规模预测方法，使得“两规”在规划结果上不免存在差异。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（3）规划内容交叉，规划结果矛盾 n 人口规模预测方面国民经济和社会发展总体规划从经济发展与人口规模的关系入 手，预测常住人口规划目标；城市规划在人地挂钩的要求下，会进 行符合自身要求的人口规模预测；土地利用总体规划出于节约和集 约用地要求，也在预测人口规模。n 土地利用空间布局方面建设用地、农用地的发展方向、空间布局也往往是“四规”，特别 是城乡规划与土地利用总体规划存在矛盾的地方。城
11、乡规划从发展 的角度，确定建设用地的空间结构，布局建设用地；土地利用总体 规划从农用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用 空间布局，两者土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（3）规划内容交叉，规划结果矛盾 n城市发展定位与发展目标方面由于各个规划争坐“龙头”，规划编制中每个规划常常会根据自己 的分析提出城市发展定位与发展目标，使得一个城市出现多个发展 定位和发展目标。n 管制分区界定方面城市总体规划要求在市域层面要划定禁建区、限建区和适建区 ，土地利用总体规划要划定允建区、限建区和禁建区要求划定管制 分区，
12、主体功能区规划要求划定优化开发区域、重点开发区域、限 制开发区域和禁止开发区域。目前这几种规划分区之间的关系如何 ，还较为模糊，如何衔接还有待探讨。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（4）规划标准存在矛盾 分类标准不同使得不同规划之间的地类同名称不同内涵、同一类用 地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，同时由于统计手段 、方法、口径差异，造成用地基础数据不一致；人均用地标准不一 ，人口口径不同，造成规划用地数据相差较大，造成规划与规划之 间存在较多冲突矛盾。“四规”标准的不同主要反映在各部门的土地分类标准和人均用地标准上。国土部门 采用城乡统一的全国土地
13、分类过渡期方案，把全部土地分为3大类15中类71小类；规 划部门的城市用地采用建设部于1991年颁布实施的城市用地分类，把城市土地划为10大类 46中类73小类；另外林业部门、农业部门等均按照自身管理要求，又界定关于林地、耕地 等内涵，使得地类含义和基础数据存在较大差异，其中又以“两规”（城市总体规划和土 地利用总体规划）的问题较为突出。此外，城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ13790）规定“人口计算范围必 须与用地计算范围相一致，人口数宜以非农业人口数为准”，且按照不同城镇类型界定四 级人均建设用地指标；而在现行标准体系下，土地利用总体规划尚缺乏人均用地指标控制 方面的具体规定。新时期
14、城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（5）规划协调机制未完全建立 “四规”的规划组织编制虽然都统一于各级人民政府，但具体的执行部门为政 府各职能部门。下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规 划存在着“越位“、“错位“的现象，部门规划协调存在“缺位“ 的现象。虽然土地管 理法、城乡规划法等相关法律文件要求相关规划进行协调衔接，但还缺乏较为具体 的措施，协调衔接的内容也有待讨论。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院4、“四规”协调基础 （1）科学发展观为“四规”协调奠定了思想基础科学发展观的提出及其统领地位的确立，为
15、我国社会经济各方面的发展提供 了明确的指引。各规划应统一在科学发展观的思想下，把“建设生态文明”、“增强 发展的协调性”，促进社会的“全面、和谐”的发展，有效促进资源科学合理利用、 消除发展中的消极因素，改变了以往粗放式的发展观念作为规划的重要指导思想 ，围绕城市科学发展的共同目标进行规划编制。（2）土地管理法、城乡规划法为“四规”协调奠定了法理基础土地管理和城乡规划等方面的相关法律、法规、文件中对规划衔接和协调都 有明文规定，这为“四规”协调奠定了一定法理基础。（3）行政管理体制改革为“四规”协调提供了组织保障在“十七大”报告中，为深化改革，提高政府部门的效能，提出了“加快行政管 理体制改革
16、，建设服务型政府，规范垂直管理部门和地方政府的关系”的 要求。我国行政管理体制架构中“条块”关系的理顺为“四规”协调奠定了组织基础。新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院5、“四规”协调建议 （1）结合国家行政制度改革，建立定位清晰、功能互补、 统一衔接的国家规划体系 新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索广州市城市规划勘测设计研究院（2）明晰规划边界，科学界定各项规划主导编制内容 n 国民经济和社会发展规划“定目标”国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体 目标，其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。 n 土地利用总体规划“定规模”土地利用总体规划的调控性较强，突出体现对建设用地规模、耕地保有 量和基本农田保护等指标的刚性约束上。建设用地（包括城市用地、建制镇 用地、农村居民点用地、交通用地、水利设施用地、独立工矿用地等）、耕 地保有量、基本农田等规模必须以土地利用总体规划为准。 n 城市总体规划“定布局”城市总体规划领衔制定
