武汉大学-公共经济学 第五讲

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1、第五讲：公共预算理论与实践n1、公共预算的内涵n含义、功能、实质、原则n2、公共预算的基本理论n平衡预算论、功能预算论、高度就业预算论n3、公共预算的结构形式与管理模式n4、公共预算管理的基本环节n预算编制、预算审议、预算执行、预算监督、财政决算n5、公共预算实践与改革中美对照n6、讨论与思考题：1、公共预算的内涵n1.1 公共预算的含义n指经过法律程序批准的政府年度财政收支计 划。n1.2 公共预算的功能：n1.3 公共预算的实质n1.4 公共预算的原则1.1 公共预算的含义n指一定时期内（通常是年度），经法律程序批准的政 府财政收支计划。n是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家 预

2、算类型。n一般包括收入预算和支出预算两部分。1.2 公共预算的功能n控制政府规模；n促进宏观经济综合平衡；n是立法机关和社会成员监督政府收支运作的途径和窗 口；n通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。1.3 公共预算的实质nA、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；nB、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定的 机制；nC、公共预算在本质上体现了法律的权威性。1.4 公共预算的原则n完整性原则：要求包括全部的公共收支项目；n统一性原则：计划和编制上采用统一的方法和程序；n年度性原则：按年度编制（预算年度/财政年度）；n公开性原则：向全社会公布；n可靠性原则：公共收支的测算必须有可靠的

3、依据。2、公共预算的基本理论n2.1 平衡预算论n2.2 功能预算论n2.3 高度就业预算论2.1 平衡预算论n二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。n基本主张：n公共预算应收支平衡，财政无赤字。n理论基础：n古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥作用， 政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动稳定作用。n类型：n年度预算平衡n周期预算平衡。2.2 功能预算理论n凯恩斯主义的预算理论（20世纪30-60年代）n基本观点：n政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经济调控 的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。即：为了保 证经济的稳定增长，要有意识地运用财政收支去干预宏观经

4、 济（总需求），而不不必拘泥于预算平衡。n理论基础：凯恩斯主义经济理论n具体措施：n当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政府，减 少预算盈余或增加赤字以刺激经济；n当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，减少 财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；2.3高度就业预算理论n20世纪50年代由美国经济发展委员会所提出。n基本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下 所能达到的净税收的收入水平上。n认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于“烫平”短期经 济波动，而应该从长计议，为此政府的财政收支水平应该依 照充分就业条件下的收入水平来确定，而且应该保持一定的 财政盈余，以保证公债还本

5、付息的需要。n回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。3. 公共预算的结构形式与管理 模式n3.1 公共预算的结构形式n单式预算n复式预算n3.2 公共预算的管理模式（预算编制依据）n分项排列预算模式n规划-计划预算模式n绩效预算n增量预算n零基预算单式预算n特征：n将预算年度内政府的全部预算收入和支出汇集编入单一的 总体预算内。如表示。n优点：n简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。n缺点：n没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经济分析 和宏观调控带来不便。n适用：n20世纪30年代以前普遍采用（小政府时代）。n二战后大多西方国家弃用。我国自1949年采用至1991 放弃单式预算收

6、支平衡表n预预 算 收 入预预 算 支 出序号 项项 目 金 额额序号 项项 目 金 额额1、 税收收人 3 600消费费税 略 2、 基金收人 700 3、 债务债务 收入 500公债债收人 略 4、 其他收入 合 计计 4800 1、 行政管理费费 600 2、 国防费费 600 3、 各项项事业费业费 2 000卫卫生事业费业费 文化事业费业费略 4 社会福利费费 1600 5 其他支出合 计计 4800复式预算n特征：n在预算年度内，把全部预算收支按经济性质汇集编入两个或 两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收入保证特定的 预算支出，并使二者具有相对稳定的关系。n如图示：经常性预算收

7、支表、资本性预算收支表；n优点：n有利于对预算进行经济分析，便于政府安排预算收支结构， 分清资金使用的轻重缓急，分类控制预算收支平衡。n有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民经济进 行调控。n缺点：n编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。经常性预算收支平衡表经经常性预预算收入经经常性预预算支出序号 项项 目 金 额额序号 项项 目 金 额额1 税收收人 3 600消费费税略 2 行政事业业收费费 700合计计 4 3001 行政管理费费 600 2 国防费费 600 3 各项项事业费业费 2 000 4 社会福利费费 500 5 非生产产性建设设支出 600合 计计 4 300资

8、本性预算收支平衡表资资本性预预算收入资资本性预预算支出序号 项项 目 金 额额序号 项项 目 金 额额1 经经常性预预算结结余 500 2 国有企业业收入 500 3 建设设性基金、收费费 4 其他收人 700 小计计 1 700 国债债收人 600 合 计计 2 300 1 建设设性投资资支出 1 300 2 国有企业业流动资动资 金 300 3 科技费费用 400 4 国家物资储备资储备 支出 150 5 其他资资本性支出 150 小计计 2 300 合计计 2 300 分项排列预算（明细预算）n产生较早，应用最广的预算管理模式。n特征：n以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法

9、依次 列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。n优点：n简单明晰。可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分 类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。能较好地服 务于立法机构对预算的控制与监督。n缺点：n拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，不适应当 代公共管理的复杂性多变性。明细拨款项目n美国1806年拨款法将政府经费按国务卿以及该部 门职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计 办公室文印支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出 等项目依次排列。规划-计划-预算模式PPBSn20-60年代在美国（国防部）发展起来的预算模式。n特征：n运用成本收益分析方法，按方案而不是按科目

10、进行预算。n步骤：制定规划（中长期战略目标）将规划转变为计划（具 体目标与方案说明）将计划转变为每个年度的预算要求。n包括五个步骤：n确定预算项目目标、从众多目标中选择最紧迫的目标、运用成 本收益分析设计实现各目标的备选方案，说明实施这些方案的 成本及以后各年度要点：对这些方案的实施效果作长期评价衡 量。n优点：n综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。绩效预算n一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。n即以项目的绩效为目标，以成本收益方法作为确定支 出的基础。n按计划决定预算、按预算计算成本、按成本分析收益，然后 根据收益来衡量业绩，而业绩的高低又决定着预算投入的规 模，绩效不佳的项目将减少投入

11、或得不到投入。n优点：n重视对预算支出收益的考核，有利于监督和控制预算支出， 提高预算资金的使用效率，防止浪费。n缺点：n公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性不广。增量预算n在上年度预算执行情况的基础上，综合考虑计划年度内各种因素增减变 化的情况进行公共预算的编制。特征：n以上一年度的支出额做为确定预算支出额的基本依据，在此基础上 进行增减。如威尔达夫斯基回归分析模型。n优点：n操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。n缺点：n由此确定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。 导致预算资金使用效率低下。n一些新兴的活动项目（公共活动或职能）得不到足够的预算投入，而很 多已

12、经过时的大预算项目（活动或职能）却继续得到很多预算投入。结 果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预 算资金使用效率低下。威尔达夫斯基渐进增量（回归 分析）模型n机构(申请部门)的决策方程为： Xt=Yt-1+ ；nXt是在第t期机构提出的拨款申请；yt-1是第t-1期实际拨给机构的预算 , 为为回归系数，l ； 是随机误差项，均值为零。n含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。如 果 i1.12，则该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨款的12 。 n委员会(批准部门)的决策方程为： Yt=Xt+ ；n其中， 为回归系数,l；而是随机误差项，均值为零。

13、n含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。 n 把机构(申请部门)的决策方程代入委员会(批准部门)的决策方程 ，可以得到：Yt Yt-1+ + n结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这体现了渐进 主义的决策原则. 故也被称为渐进增量预算模式。零基预算n上世纪六七十年代盛行的一种预算模式。n特征：n强调预算方案一切从零开始，故不再按上一年度的“渐进增量 ”来考虑预算支出额，而是对原来项目进行重新审核，一切从 实际出发，统筹安排预算支出额。n编制程序：先对各种可能的支出项目进行评估并排序，然后 在此基础上综合预算支出总量。n优点：n所确定的预算项目和规模更为科学合理，符合实际需要。有 利于终止无效或过时的项目活动。n缺点：n工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算。4、公共预算管理的基本环节n4.1、公共预算的编制n4.2、公共预算的审议与批准n4.3、公共预算的执行与调整n4.4、公共预算的监督n4.5、公共财政决算4.1 预算编制n编制的依据n法律依据：预算法；n现实依据：宏观经济框架（宏观的经济状况、宏观 的经济目标及宏观的经济政策 ）；n历史依据：上一年度的预算执行情况 。n编制主体：n行政部门；n立法机构。n编制程序n自上而下；n自下而上。4.2 预算审议与批准n主体：n立法机构n作用：n审慎决策；n授权，赋