[哲学]第二讲 公共管理中的伦理关系

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1、第二讲公共管理中的 伦理关系教 学 目 标：1了解中国社会的公共管理行政主体的行为特点及公共管理中的关系模式2掌握公共管理对伦理关系诉求（公共管理伦理关系的生成根据、内涵）3领会公共管理伦理关系的特征第一节 公共管理行政主体的行为特点 一、领导体制的基本类型二、我国公共管理领导体制存在的问题三、公共管理领导体制改革案例：统计系统引入垂直管理的困惑根据领导机关中最高决策所属人数的多少委员会制首长制根据权力集中的程度和行使的特点集权制分权制根据公共组织构成单位的功能、职权性质与范围层级制 职能制根据公共组织中同一层级各部门所受的指挥和控制完整制完整制分离制分离制 首长制和委员会制首长制的优点是：权

2、力集中，责任分明， 行动迅速，指挥灵敏， 冲突较少，效率较高， 易于考核优劣。可以有 效地防止推诿和扯皮， 消除或减少个人意志、 不负责任的现象。 首长制的缺点是：过于倚重行政首长， 容易影响工作的稳定 性和连续性；在监督 机制不完备备时，容 易产生个人专断；一 旦决策失误，容易导 致严重后果。 首长制和委员会制委员会制的优点是：能够集思广益，减少决 策失误；委员来自不同 的方面，有代表性，有 利于系统内部的协调； 各委员分工合作，可以 减轻主要负责人的工作 负担，也可以避免个人 滥用职权。委员会制的缺点是：权力分散，责任不明确， 行动迟缓，效率较低，难 以考核优劣。在现实生活 中，其具体表现

3、为：名为 集体负责，实为无人负责 ；议而不决，决而不行， 坐失良机，贻误工作等等 。 首长制和委员会制一般而言， 首长制适合速决性 的、执行性的、技 术性的、纪律性的 突发性的等一类领 导活动； 委员会制适 合方针政策 、规划制定 以及立法性 、 协调性 、综合平衡 等一类领导 活动。 集权制和分权制集权制的优点是： 政令统一，标准一致 ，力量集中，指挥方 便，能够统筹兼顾顾 ，利于重点建设； 集权制的缺点是： 不能因地、因时制宜 ，不利于发展个性， 适应能力不强。 分权制的优点是： 可以使下级独立自主地 工作，发挥自身的特长 和创造性； 分权制的缺点是： 政令不统一，各方常常 发生矛盾和冲突

4、。难以 协调，也容易产生本位 主义、分散主义，使国 家集体利益受到损害。 层级制和职能制层级制的优点是：指挥统一，步调一致，权力集中， 节制严明，行动迅速；各层次领导 者的业务性质基本相同，便于沟通 领导；由于这种体制强调掌握与熟 悉各方面业务，因此有利于培养具 有统筹安排、综合平衡能力的“通才 ”；各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动，均能很快胜任， 对政府机构很合适。职能制的优点是： 分工精细，领导者 各司其职，业务熟 悉，工作效率高， 有利于培养精通各 门业务的专家和提 高领导的专业化水 平。 层级制和职能制层级制的缺点是：缺乏专业分工，工作弹 性小；权力过于集中， 容易造成领导者

5、事无巨 细，事必躬亲；中间层 次太多，信息传达容易 失真，领导难以有效指 挥。 职能制的缺点是： 分工过细，容易造成机构臃 肿、人浮于事的现象；容易 形成割据状念，滋生本位主 义，导致政出多门，互相扯 皮，难以协调各部门的矛盾 与冲突；由于各专业部门只 熟悉本身的业务，对整体与 全局的情况不够了解，因此 容易违反系统原则、经济原 则与效率原则。 完整制和分离制完整制的优点是： 权责集中分明，组织结构 简单统一，机构之间分工 合作好，有利于领导机构 的统筹和决策的贯彻执行 ，可以减少相互推诿、扯 皮，避免工作重复和减少 “内耗”有利于提高工作效 率。完整制的缺点是：首 长权力过分集中，容易滋 生

6、首长的断专横，属下单 位缺乏主动性、积极性和 创造性，容易造成因循守 旧的工作作风。 分离制的优点是： 权力分散，各机关独立性 大，措施灵活，有利于发 挥各机关的优势，有利于 防止专断与滥用权力，有 利于发现和培养人才。分 离制的缺点是：各机构之 间协调合作有一定的难度 ，容易造成各自为政、权 力冲突和工作混乱的现象 ，降低工作效率，造成人 力、物力、财力的浪费。 二、我国公共管理领导体制存在的问题 领导职能相互混淆 领导权力过于集中 领导权力的约束滞后 公共组织机构高度膨胀 用人制度缺乏活力 三、公共管理领导体制改革我国公共管 理领导体制的改革可以考虑如下的路径： 完善领导职能分工，理顺各种

7、关系 在保证政令统一的前提下，适当下放权力 改革组织人事制度，增强党和国家的活力 继续推进机构改革，合理设置机构，克服 机构臃肿 加强权力制约与监督 理顺各种关系 ：按照权责 相称原则 确定职权 体系，理 顺职权关 系。 要完善党 委、人大 、政府三 个不同机 构的关系 。 实行党政 分开，改 善和加强 党的领导 。 123案例：统计系统引入垂直管理的困惑本案例教学目标：1.了解在现在的社会条件下，中央与地方之间应该如 何调整双方的关系 2. 思考、分析为什么地方政府要冒险与中央政府对 抗，以及在发生对抗的情况下，中央政府如何保证 自己的政令统一，从而保证自己的政策能够有效的 发挥作用。 3.

8、 思考、分析应该如何建立合理的官员绩效考核机 制，中央政府应该如何改变现有体制，以便有效地 监督地方政府的行为。 4. 促进对政府机构和分工等相关理论知识的学习和 掌握。第二节 公共管理伦理关系一、伦理关系的普遍性二、公共管理中的关系模式案例：十堰市公交民营化改制风波三、认识公共管理伦理关系 四、伦理关系生成的根据 案例：大学生“村官”的未来五、伦理关系的作用特征 一、伦理关系的普遍性只要有人群的地方，就会有伦理关系，只要一个人的行为对他人有影响，就有 是否道德的问题。 业缘关系血缘关系人类社会的种系繁衍，在很大程度上得力于伦理 关系所构成的作用力的推动。 伦理关系和道德规范的普遍性，总是与它

9、们对社 会共同体生活的重要性联系在一起的。 在一定程度上，人类社会的规则体在一定程度上，人类社会的规则体系都是直接或间接地建立在伦理关系和系都是直接或间接地建立在伦理关系和 道德规范的基础上的，人类在组织自己道德规范的基础上的，人类在组织自己 的社会生活、确立社会制度、构建政治的社会生活、确立社会制度、构建政治 体系的时候，都需要充分考虑伦理关系体系的时候，都需要充分考虑伦理关系 和道德规范。和道德规范。 在人类社会的各个历史时期中，都在人类社会的各个历史时期中，都可以看到社会治理者对伦理关系的重可以看到社会治理者对伦理关系的重视，公然无视伦理关系的社会治理者视，公然无视伦理关系的社会治理者，

10、是极少的。，是极少的。 一切社会治理模式中都会不同程度一切社会治理模式中都会不同程度地存在着伦理关系，区别只在于这种地存在着伦理关系，区别只在于这种伦理关系处于什么样的地位以及它是伦理关系处于什么样的地位以及它是否得到了充分的认识和自觉的利用。否得到了充分的认识和自觉的利用。 二、公共管理中的关系模式权力关系伦理关系法律关系是建立在一个社会所拥有的普遍人际关系和行为准则基础上的，是体现在公共管理活动中的 价值关系。 是由公共管理组织结构所决定的领导与被领导、命令与服从的结构性联系。 是由国家法令和公共管理中的内部章程、规定、条例等所确立 的制度性关系。 对于社会中的公共管理主体而言，公共管 理

11、伦理关系是一种正在生成的伦理关系， 与公共管理这种新型的社会治理模式一样 ，它也是人类历史上的一个新生事物。所 以，它既不同于社会公众之间的一般性社 会伦理关系，也不同于传统的政府部门中 以行政权力为轴心的职业联系，而是以伦 理精神为主导和以权力、法律为支持力量 的新型的伦理关系。 对于政府部门中的公共管理主体来说，这种伦理关系基本上是作为行政伦理关系而存在的，可以在对行政组织的伦理思考中得到把握 。 在公共管理体系中，公共管理活动是以伦理精神和服务原则为主导的，在服务原则之下，权力关系、法律关系和伦理关系之间，是一 种相互支持的平行关系。 组织化的群体从属于一定的目标，受着某种特定的存在理念

12、制约。这种目标和理念，决定着群 体的性质和群体活动的内容，因而，也决定着群体 内外的各种社会关系。当群体追求效率目标时，就 会突出群体中社会关系的工具合理性的一面。同样 ，当群体所追求的是社会公平和正义的目标时，就 会倾向于突出社会关系的实质合理性的一面。与此 相对应，就表现为：是突出群体中的权力关系的结 构合理性，还是突出法律关系、伦理关系的内在有 机性？ 从权力关系、法律关系和伦理关系三个方 面来认识，无论是私人领域中的组织群 体，还是公共领域中的组织群体，都包 含着这三重关系。但是，不同的组织群 体由于目标和存在理念上有着很大的不 同，因而，在组织群体的内部会突出哪 一种关系，也会有很大

13、的不同，有的组 织群体会较多地突出权力关系，有的群 体则会更注重突出法律关系。在政府组织与社会的关系中 在私人领域中的组织群体之间所以，公共管理在公共组织群体之间、公 共组织群体与私人组织群体之间，第一 次确立了健全的关系模式，使权力关系 、法律关系和伦理关系成为相互支持而 不是相互排斥的整体。 社会治理结构的演进，走过了这样一个历 程： 在农业社会，统治型社会治理结构以权力 关系为基础； 在工业社会，管理型社会治理结构以权力 关系和法律关系的二元统合为基础； 到了后工业社会，服务型社会治理结构以 权力关系、法律关系和伦理关系的统一 互动为基础。 案例：十堰市公交民营化改制风波回顾管理学的知识

14、，认识公共管理主体及公共管理中的关系 。考虑伦理问题在这里是如何介入的。 三、认识公共管理伦理关系 公共管理中的伦理关系具有多重向度， 在整体层面上，主要是指公共管理主体与客体之间 的伦理关系； 在个体层面上，主要是指公共管理者与被管理者以 及公共管理者之间的伦理关系； 在整体与个体的联结处，则是指公共管理组织与公 共管理者个人之间的伦理关系。 但是在一般情况下，伦理关系的主体主要是指生活 在特定条件下和从事某类特定活动的个人。这样一 来，公共管理伦理学在考察公共管理中的伦理关系 时，也需要更多地去思考以公共管理者个人为核心 的那些由公共管理职责和行为所引发的伦理关系。公共管理中的伦理关系首先

15、是公共管理组织群体成员个人的伦理关系，其次才是组织群体间的伦理关系。公共管理中的伦理关系与权力关系、法律关公共管理中的伦理关系与权力关系、法律关系有着正好相反的路线。系有着正好相反的路线。公共管理伦理关系是由个人承载的，是作为公共管理伦理关系是由个人承载的，是作为公共管理者的个人之间的一种特殊关系而存公共管理者的个人之间的一种特殊关系而存在的，是通过公共管理者个人而进一步上升在的，是通过公共管理者个人而进一步上升为公共管理主体间以及公共管理主体与客体为公共管理主体间以及公共管理主体与客体间的关系。间的关系。对于具体的公共管理者个人来说，是在他成对于具体的公共管理者个人来说，是在他成为公共管理者

16、的那一刻，这种伦理关系才会为公共管理者的那一刻，这种伦理关系才会成为属于他的关系，他在选择了公共管理这成为属于他的关系，他在选择了公共管理这一职业的时候，也同时选择了这一关系。一职业的时候，也同时选择了这一关系。公共管理中的伦理关系不是一种临时性的关公共管理中的伦理关系不是一种临时性的关系，而是一种持续性的关系，是公共管理主系，而是一种持续性的关系，是公共管理主体与客体、公共管理主体之间及其公共管理体与客体、公共管理主体之间及其公共管理者之间稳定的联系。者之间稳定的联系。四、公共管理伦理关系生成的根据 在公共管理活动中生成的公共管理关系，主要以权力关系、法律关系和伦理关系为内容，权力关系、法律关系和伦理关系是公共管理中最为基本的关系。在抽象的意义上，可以这样看，权力关系根源于管理的行为意向，伦理关系适应了服务的行为意向，而法律关系则是作为权力关系和伦理关系的调节性因素和保障性因素而存在的，属于维护权力关系和伦理关系健全以及权力关系和伦理关系协调统一的公共管理关系。公共管理在总体上的行为意向是服务的，在服务原则下结成的