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1、教育管理、政策与法规：导论操太圣 南京大学教育研究院 2011年3月3日一、现象从世界范围看，第二次世界大战后，特别是70、80年代以后，教育研究发生了非常明显的变化，形成了两个新的研究重心。教育政策研究教师教育研究（课程与教学研究）教育政策研究的日趋广泛UNESCO、OECD、World Bank、 IMF等重要的国际机构支持的教育研究比较教育领域研究机构杂志现象的背后：行政学者Rivlin（1971）指出，社会科学曾经发生一场无声的革命，那就是公共政策研究取代传统社会科学研究，成为当代社会科学不可忽视的范式。袁振国（2000）指出，公共政策学的兴起不仅反映了一门学科的发展，更体现了整个社会
2、科学的发展趋势，即从过去关注“是什么”的理论思辩转向“怎么做”的可应用性发展。原因之一国家职能的变化20世纪30年代之前，西方国家迷恋亚当斯密的自由主义政策，崇拜“看不见的手”30年代爆发经济大萧条凯恩斯认为其病症在于“有效需求不足”，主张通过政府这只“看得见的手”来解决。国家地位的日益突出，使国家决策的重要性日益凸现国家决策的范围日广决策后果影响深远60年代人力资本理论的滥用1958年中国提出15年普及高等教育决策难度空前增加原因之二学科本身发展的需求20世纪50年代以后，政策科学的母体政治学研究的重点发生重大变化。从静态研究转向动态研究从形式研究转向功能研究社会科学研究的欧陆理性传统让位于
3、美国的实用主义传统原因之三社会主义民主法制建设的需要改革与发展的需要历史反思的需要二、为何要学习？新的教育行政官员上台，我们会关心“他有哪些新政策？”你是教育管理者吗？教育管理者还是教育领导者？需要通晓政策和政策过程！需要掌握教育政策和政策过程的理论知识和实践信息！三、概念（一）政策科学（Policy Sciences）、政策分析（Policy Analysis）与政策研究（Policy study）“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔（Harold D Lasswell）首先提出的。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E Lindblom)首先使用的。陈振明认为，
4、政策科学是政策分析的上位概念，“是整个政策研究领域的总称”，政策分析“则主要指对政策相关信息及其方法论研究。”那格尔（S. S. Nagel）认为政策科学的研究可以分为“政策研究”和“政策分析”两种类型。“有些人强调对正常的效用和评价或这些效用得到最佳化的研究；另外一些人重点则是对决定的原因和过程的研究。”Majchrzak（1984）认为，政策研究的目的在于探索基本的社会问题，以为政策制定者提供实用的、行动取向的建议，以缓和社会问题。政策研究是以基本社会问题为探究对象政策研究的结果具高度的实用性政策研究的应用结果直接有助于社会问题的解决与缓和Hanushek（1990）认为政策研究与学科研究
5、（Disciplinary research）性质相近。学科研究是指经济学、社会学、政治学、人类学等传统学科所进行的学术研究，其研究主题不见得是政策取向的，往往学术理论上的意义重于政策应用上的价值，故其行动取向之程度较政策研究为低。政策研究者通常直接研究政策问题，至于在方法论方面则与学科研究并无显著不同。袁振国（2000）认为政策科学大致分为两大类：一类是对政策过程的研究，即“对一项政策是怎样制定出来的研究”，“侧重于理论探讨”。通常被定义为“政策研究”或“政策的研究”（Studies of Policy）。一类“是对因素、策略方法等的研究，是对怎样才能制定出一项好政策的研究”，“侧重于应用研
6、究”。通常被定义为“政策分析”或“为政策的研究”（Studies for Policy）。Renolds（1975）分辨政策科学家与政策分析家的差别：政策科学家是独立的研究者，在学术领域中从事自己所感兴趣的政策问题分析；政策分析家则是专业的实务者，在政府机关中，从事政策咨询的工作。政策科学家可以自由地选择任何一种价值加以研究，但政策分析家则必须根据职责或道德标准加以选择。政策科学家的规范架构必须通过政治过程的辩证程序加以验证，政策分析家则关切具体的政策议题。三种类型的政策分析广义的那格尔、戴伊（T. R. Dye）为代表政策分析=政策科学次广义的夸德（E. S. Quade）、邓恩（W. N.
7、 Dunn）为代表把政策分析看作一门使用科学研究方法解决社会问题的 应用性的社会学科狭义的小麦克雷（D. Macrae，Jr.）、巴顿（C, Patton）为代 表认为正常分析主要是研究备选政策方案的评估和选择次广义的政策分析：“政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中，方法论占主导地位。”（陈振明，1995）（二）政策分析主体 F. S. Coombs认为，教育政策分析具有三种层次（那格尔，19
8、90：446）：一是“在大多数政治学家的概念中，政策分析就是关于政策制定和贯彻过程的分析。”二是对于“教育部门的教育政策的制定者而言，政策分析可能意味着识别教育上的主要问题并寻求正确的行动即在一定的财政条件下确定解决这些问题的优先顺序。”三是“对于一个工作在教育机构或立法委员会的政策分析家来说，政策分析则很可能意味着对一个已经提出的特殊政策选择进行分析，并与其他可行选择进行比较研究，以企望预见这些选择实施的结果。”3类政策分析人员：政策研究者（政策知识分子）政策决策者政策分析家M. Kogan的分类研究者决策者中间人（三）政策分析的主要问题领域政策分析主要涉及四个基本的问题领域（刘复兴，200
9、3：5-6）事实分析价值分析规范分析可行性分析事实分析：即对政策及其活动做出事实判断，主要是解决“是什么”或“怎么样”的问题。政策问题是什么？政策环境如何？政策目标是什么？政策决策和实施的过程如何？政策结果怎么样？政策的受益者和受损者是谁？价值分析：即对政策及其活动做出价值判断，主要解决“期望什么”，“喜好什么”，“为什么期望和喜好”，“利益为什么如此分配”等问题。政策问题是不是最应该关注和解决的问题？政策环境的利与弊如何？政策目标背后的期望和喜好是什么？政策过程的民主化和科学化程度怎样？利益分配体现价值原则了吗？规范分析：即对政策及其活动做出规范判断和命令判断，主要解决“应该是什么”、“应该
10、怎么样”等问题。应该创建良好的政策环境？政策目标应该怎么样？应该怎样决策和实施政策？应该如何进行利益分配？可行性分析：关注政策活动的实践层面的问题。对规范分析之后形成的备选政策方案进行分析和论证，从政治方面、社会文化方面、经济方面和技术方面分别讨论政策方案实施在实践中的可能性及其可能产生的预期结果，并在备选方案中选择最佳的政策方案作为政策决策的依据和基础。（四）政策科学的特质Lasswell（1970）认为政策科学具有三种特性：脉络性（contexuality）；问题取向（problem-oriented）；技术的整合。Majchrzak(1984)认为政策研究与其他社会科学研究方法的不同之处
11、在于下列各点：以人为中心的；多元方法的；问题取向的；应用者取向（User-oriented）；经验归纳途径（Empirical-inductive approach）。丘昌泰（1995）归纳了政策科学的三大特质多元学科的研究途径问题取向与脉络特性外显规范观点（价值）教育政策学的特性袁振国（2001）将其概括为：综合性价值倾向性中国的普及义务教育美国的“巴士运动”层次性比较性总政策基本政策具体政策内涵全局性、根本性、决定教育 发展基本方向的政策次于总政策而在教育的各个 领域、部门或方面起主导作 用的实质性政策。针对某一特定问题贯彻基 本政策而制定的具体行动 方案主要内 容教育必须为社会主义现代化
12、 建设服务，必须与生产劳动 相结合，培养德、智、体等 方面全面发展的社会主义事 业的建设者和接班人教育优先发展的政策 中央宏观调控和地方自主管 理相结合的教育管理政策 普及义务教育政策 增加教育投入政策 以提高教师素质和社会地位 为核心的教师政策 国家办学为主，社会参与办 学的多元化办学模式政策 大力发展高等教育的政策 支持贫困地区教育发展政策 民办教师政策 派遣留学生政策 义务教育阶段实行就近入 学政策 高校收费政策 高校毕业生分配政策 特点反映一种政策理念，而不是 提出具体的行动方案或方 法。对上而言，是总政策原则规 定的具体化，对下而言，是 制定各项具体政策的依据和 原则针对性强，内容细
13、，效力 单一，具有可操作性制定部 门中共中央制定，并最终经过 全国人大以法律的形式固定 下来可由国家最高权力机关或执 政党制定，也可由国家教育 行政机关制定中央或地方（主要是省一 级）制定；教育行政部门 单独或会同其他行政部门 一同制定（五）教育问题与教育政策教育政策是政府在一定时期为解决一定的教育问题，实现一定的教育目的而制定的关于教育事务的行动准则。政策与问题不可分离，它由问题产生，又为解决问题而定。“社会问题是构成政策本质的元素形式，是政策科学理论体系的逻辑起点”（刘斌、王春福等，2000）。主要的教育问题教育在整个国民经济发展中处于什么地位，如何通过教育发展来推动我国社会主义现代化建设
14、我们的教育体制如何改革，才能适应飞速发展的教育事业的需要在现阶段是强调教育效率优先还是强调教育公平优先新世纪中小学课程如何跟上教育发展的需要如何克服大众对教育的强烈需求与国家所能提供的教育 的能力之间的矛盾教师短缺问题如何解决如何使国家、社会和个人都能参与到教育事业之中，从而适当减轻国家的教育财政负担教育经费长期匮乏怎么办相应的教育政策教育优先发展的政策中央宏观调控和地方自主管理相结合的教育管理政策课程改革政策大力推动义务教育的政策高校扩招政策提高教师社会地位和福利待遇的政策、实行教师资格证书制度大力促进民办教育事业发展的政策非义务教育阶段学生适当缴费以分担教育成本政策国家中长期教育改革和发展
15、规 划纲要1.如何实行城乡教育统筹，改善农村学校办学条件，提高办学 水平？2. 如何解决农村教师缺乏的问题、提高农村教师素质？3. 农民工随迁子女接受义务教育以及高中阶段、高等教育的意 见建议。4. 如何深化教育教学方法改革，注重培养学生的社会责任感、 实践能力和创造精神？5. 如何培养创新人才？6. 高中取消文理分科的必要性和可行性。7. 如何减轻中小学生学业负担？8. 如何改革考试招生制度？9. 如何落实高校办学自主权、健全高校内部治理结构？10. 如何加强省级政府教育统筹和区域教育协作？11. 如何解决义务教育优质教育资源分布不均衡及城市择校的问 题？12. 如何发展学前教育？13. 如
16、何改革职业教育发展模式，调动行业、企业兴办职业教育 积极性，解决职业教育规模数量、专业设置与社会需求相吻 合的问题？14. 如何增强职业教育的吸引力？15. 如何改进高等教育质量管理，健全质量标准和质量评价制度 ？16. 如何推进高等学校科学定位、分类办出特色？17. 如何构建终身学习与人才成长的“立交桥”？18. 如何依法落实“三个增长”、强调政府投入责任？19. 如何多渠道筹措教育资金，鼓励社会投资、捐资教育？20. 建设和谐校园的办法措施。相应地，需要什么政策呢？（六）本课程的主要内容导言学科发展历程过程之一：政策制定过程之二：政策实施过程之三：政策分析过程之四：政策评估理论基础之一：认识论理论基础之二：理性理论
