财政预算管理

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1、上 篇公共预算理论第一章第一章 公共预算概述公共预算概述第一节 现代公共预算制度概述 第二节 公共预算的基本内容 第三节 公共预算的功能及效应第一节 现代公共预算制度概述一、现代公共预算制度的产生 （一）西方现代公共预算制度的产生 （二）我国现代预算制度的产生 （三）现代公共预算制度产生的意义 1.促进了新兴资本势力代替封建没落势力 的社会变革。 2.实现了政府财政制度与社会政治制度变 革的衔接。 3.确立了现代国家理财的法制管理模式。 4.构建了社会公众与政府的委托-代理关系 。n二、现代公共预算制度存在基础n（一）现代公共预算制度存在的现实性基础 市场机制n1.第一类市场缺陷（现实市场不符

2、合完全竞争条 件的缺陷）nA、竞争失灵 B、外部效应 C、信息失灵n2.第二类市场缺陷nA、偏好不合理 B、收入分配不公n（二）现代公共预算制度存在的政治性基础 政府职能n1.基本职能n（1）保证国家机器的正常运转n（2）建立完善的政策体系n2.经济职能n资源配置、收入分配、经济稳定与发展n四个方面的配置：政权建设、事业发展、公共投 资和收入调节n（三）现代公共预算制度存在的理论性基础 公共选择n从公共选择的角度，公共预算被定义为公共需要 的发现、确认和实现的过程n专门机构的分析评估和预测 形成草案n 辩论、听证、修改和宣读 批准第二节 公共预算的基本内容n基本内容包括四个方面：n（一）财政收

3、支的规模与结构；n（二）个级政府在处理这些资金收支问题上的 地位、权利以及相互关系；n（三）预算收支在实现过程中必要的编制、审 查、执行和检查监督等程序；n（四）政府为保证预算收支计划实现所采取的 措施及规章。第二节 公共预算的基本内容一、关于公共预算的理解 （一）公共预算是以年度财政收支计划的形式存 在的 （二）公共预算是具有法律效力的文件 （三）公共预算体现政府集中性控制和支配公共 资源 （四）公共预算是政府调控经济运行的重要工具 二、公共预算特征与本质 （一）公共预算的基本特征 1.参与者的多样性。 2.纳税人和决策者的分离。 3.可靠性要求。 4.缺乏弹性要求。 5.众多约束条件。n（

4、二）公共预算的本质（高度政治性）n1.公共预算反映政府做什么和不做什么的选择。n2.公共预算反映了支出上的优先权。n3.公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例 。n4.公共预算将公众的偏好与政府产出联系起来，向公众提 供了一个强有力的管理工具，并使公众能够通过影响预算， 使政府的收支活动符合自己的偏好。n5.公共预算反映公众对于不同形式和不同水平的税收偏好 ，也反映了特定集团的纳税人转移税负的能力。n6.公共预算反映不同的个人和组织影响预算结果的相对权 力。n（三）我国公共预算特征n1.构建公共性的支出结构。n2.改革公共预算编制组织形式。（部门预算）n3.优化预算支出实现方式。(国

5、库集中收付制度 ）n4.改革预算收支分类方法。（收入分类、支出功 能分类和支出经济分类）n三、公共预算原则n（一）公共预算原则概述n1.传统预算原则（P18）n尼琪原则（控制性）：公开性与原则性、统一性与分类性 、总括性与年度性n诺马克原则（周密性）：公开性与完全性、明了性与事前 决定、严密与界限、单一与不相属n传统预算原则的共同性为公开性、完整性、统一性。n2.现代预算原则（P19）n史密斯预算原则n现代预算原则与传统预算原则的最大不同在于政府的主动 性n（二）我国公共预算原则n1.公开性原则n2.效率性原则（兼顾经济、社会和政治）n3.完整性原则n4.统一性原则n5.年度性原则n四、公共预

6、算体系n（一）一级政府设立一级预算n（二）各级公共预算的组成体系n（三）预算单位的构成体系第三节 公共预算的功能及效应一、公共预算的基本功能 （一）公共预算功能确立的理论依据 （二）公共预算功能的实现方式 税收、转移支付和公共性支出 （三）实践中应注意的问题 1.注意控制预算支出规模变动对社会总需 求的影响度。 2.注意控制预算收支调整对社会供求总量 与结构的影响度。n二、公共预算宏观调控的效应分析n（一）公共预算的排挤效应n（二）公共预算的乘数效应n1.政府购买乘数。n2.转移支付乘数。n3.税收乘数。n三、公共预算政策应用的局限性n1.公共预算发挥作用或产生效应具有一定的时 滞性，而不是在

7、政府运用一定的预算政策工具调 控之后，即期就能发挥相应的作用。n2.公共预算进行调控的程度和力度要受财力的 限制。n3.公共预算调控的范围有限。第二章 现代公共预算 理论 第一节 公共预算理论流派 第二节 公共预算政策与公共预算决 策 第三节 公共预算立法第一节 公共预算理论流派一、公共预算的不同理解 （一）费用论观点（成本论）：财政的任务是筹措和管理资金。被称为“ 投入预算” （二）报酬论观点（购买论）：（1）税收是私人部门向政府购买公共物 品的价格；（2）是公共预算是政府购买各项具体公 共物品的价格。被称为“效率预算”费用论与报酬论的区别：n费用论强调监督，过程管理。报酬论强调绩效 考核。

8、n费用论对行政事业单位已作了的事，政府应当 付钱，不管有无效率。报酬论对那些无效率的事 情不应当付钱。n费用论是传统的政府预算观念。报酬论是随着 福利经济学而诞生的新的 预算观念。n二、公共预算理论的各种流派n（一）均衡预算理论：主张无赤字、收支平衡 预算的理论。（P36）n观点：反对政府干预市场，以此为前提设立的 财政制度具有自动调节和稳定经济的功能。n在实践中的两种体现：年度均衡预算、周期均 衡预算周期均衡预算示意图景气变动年代衰退低谷赤字预算扩展高峰盈余预算n（二）功能预算理论n核心：相机抉择n凯恩斯及其门徒。n通过政府的干预提高社会消费倾向和加强投资 引导n观点：财政预算不在于只追求政

9、府的财政收支 平衡，而是在于追求没有通货膨胀的充分就业。 所以，预算可以是盈余也可以是赤字的。n政府应该关注经济增长而不必拘泥于财政预算 平衡，政府收支应服从于宏观经济调控。政府支出与国民经济均衡C，I0Y45C+IC+I+Gn（三）高度就业预算理论n核心：政府支出应该保持在充分就业条件下所能达到 的净收入水平。n术语演变：充分就业预算高度就业预算结构性预 算 。n高度就业预算的提出：消除凯恩斯功能财政的危害， 吸收古典经济学的内在稳定器思想。n遵循的原则：n（1）高度就业水平下的预算平衡原则按95%以上的 人都有工作的前提条件来设定税率；n（2）边际预算平衡原则：额外支出由额外收入去弥 补，

10、预算盈余通过减税去消除。n虽然回到了为维持国家政务而设的本原功能，但是同 时认可以多种方式来控制和调节收支以保持其平衡。n三、公共预算理论应用的评价n公共预算两大基本法则：n第一，平衡预算的原则。n第二，货币当局独立于财政的原则。第二节 公共预算政策与公共预算决策一、公共预算政策类型及其应用 （一）年度平衡预算政策及其应用 1.年度平衡预算政策主张（古典经济学派）（萨 伊） 政府的预算收支应该每一年度都维持平衡，应当 根据政府的收入能力安排支出，不能发生赤字。 理由：1、发行国债回影响非政府部门的投资和发 展；2、赤字财政会加重政府的负担，引发通货 膨胀。 2.年度平衡预算政策分化（李嘉图、米

11、勒） 马尔萨斯认为人民把购买国债所获得的利息收入 用于购买社会产品，就可以增加对社会产品的需 求，刺激经济增长。 巴斯特贝尔认为经济发展趋于成熟的标志之一就 是具有创造国债的能力。 凯恩斯主义的出现n3.年度平衡预算政策应用n随着公众要求公共部门提供的公共服务的范围 不断扩大，政府支出呈绝对增长的趋势。虽然年 度平衡预算政策具有控制政府超额支出、提高经 济资源使用效率、防止公共部门过度扩张而造成 社会发展不均衡的作用，但是现在国家政府完全 要奉行这一政策是十分困难的。n（二）功能预算政策及其应用n代表人物：汉森、勒纳n1.功能预算政策主张：不必要年年维持平衡，预算收 支知识政府实现政策目标的特

12、殊手段。n当政府指定政策时，主要包括确定公共支出、税收收 入、国债的发行与偿还，调节货币功用量等方面，主要 考虑政策对宏观经济的影响。n三方面内容：n（1）预算以达到充分就业和价格稳定为目标；n（2）只有需要减少市场中的货币量，以及需要增加 政府的国债持有量时才发行国债；n（3）政府的公共支出大于税收收入时，如果这一差 额不能用发现国债来弥补，则主张政府想银行借款或采 取增加货币发行方式。n2.功能预算政策应用n经济萧条的时候，政府的公共开支可以超过税收收入 ，以赤字预算刺激经济复苏。反之，则采取盈余预算方 式。n3.年度平衡预算政策与功能预算政策功效比较n年度平衡预算政策着眼点是经济资源在政

13、府与非政府 部门之间的配置，并强调税收收入与公共支出总额的相 等，重视财务控制作用。正因为如此，当非市场性外部 效应大量存在时，不仅无法达到经济资源合理配置的目 标，还可能严重阻碍经济稳定和经济增长目标的实现。 在经济萧条或经济繁荣时，刻意保持财政平衡可能会产 生消极的后果。n功能预算政策则主张预算以实现宏观竟政策为目标， 成为政府调节经济波动的手段。但是功能预算有时会产 生公共物品供应成本过低或过高的假象，结果造成资源 的过度浪费或提供的过少。n（三）周期平衡预算政策主张与应用n1.周期平衡预算政策主张n也称为循环平衡预算政策，它主张预算收支的平衡 ，应以整个经济周期为依据，无须强求每一个财

14、政年 度的平衡n2.周期平衡预算政策应用 存在一些问题： （1）在一个经济周期内，盈余和赤字很难以刚好相 等； （2）即使在经济周期的顶峰点，也不一定能够采取 盈余预算政策； （3）社会存在的各个利益集团的相互争夺，会导致 政府赤字预算的数额普遍高于盈余预算。n（四）充分就业预算政策及其应用n1.充分就业预算政策主张n是一种折中性质的预算政策，其目标是运用各种预算工具 ，来达到充分就业，并进而谋求物价水平的稳定。n政府在确定税率时，除了考虑维持预算平衡外，还要创造 充分的就业水平。当国民收入达到满意水平时，税收就应当 促使预算保留少量盈余，用以偿还国债。税率一旦确定下来 ，一般不轻易调整，利用

15、自动调节机制进行调整。n2.充分就业预算政策应用n美国经济发展委员会、海勒、马斯格累夫 的观点n（五）综合预算政策及其应用n1.综合预算政策主张n就是将年度平衡预算政策、功能预算政策 和充分就业预算政策加以组合，并依照经济 运行的实际要求，各有侧重的加以选择和应 用，以充分发挥不同类型预算政策的组合功 效。n2.综合性预算政策应用n在实施过程中，征对各种政策在实际执行上的 滞后问题，还应该协调运用财政政策和货币政策 。n二、公共预算决策n（一）公共预算决策的意义n核心：n 一是政府应该做什么？n 二是政府中应该由谁来解决这些问题？n（二）公共预算决策的层级n三层次：n 第一，总量决策。包括总收

16、入、总支出、赤字总额、以及按照职能 编排的次级总量。如国防、医疗、农业等。n 第二，项目决策。包括项目授权、项目预算份额、补贴计划、基建 项目以及各种涉及部门和项目的预算决策。n 第三，操作性决策。主要涉及按照确定的项目分配资金。决策对象 包括支出时间、支出数额、余额结转、未来融资、重新编制预算计划、 在不同帐户间划转资金等。n从宏观逐步到微观n一项决策只能通过两种方式影响未来n1、决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；n2、现实决策可以对未来决策起到或多或少的指导作用。n（三）公共预算决策的实现途径n公共预算决策的效果取决于决策质量的高低。如果公共预 算决策能与政府的规划、管理等方面工作契合，那么决策的 效果一般都是比较理想的。如果能在决策的过程中都能兼顾 所有利益相关者的需要，则能在政府与公众之间建立良好的 关系。n1.确立公共预算目标。n公共预算决策必须以经济和社会发展总体目标为指导，围 绕这些目标设计和选择政策、项目及服务。n三方面内容n（1）对需求的基本情况作出评价n（