第10章 公共危机管理

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1、第十章 公共危机管理第二节 公共危机管理机制第三节 中国公共危机管理第一节 公共危机管理概述第一节 公共危机管理概述1986年，德国社会学家乌尔里希贝克出版了风 险社会一书，首次用“风险社会”的概念描述了当今 充满风险的后工业社会，并提出了风险社会理论。“作 为一种社会理论和文化诊断，风险社会的概念指现代性 的一个阶段；在这个阶段，工业化社会道路上所产生的 危险开始占主导地位。在发达的现代性中，财富的社会 生产系统地伴随着风险的社会生产。在现代化进程中， 生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁的释放达到 了一个我们前所未知的程度。”关于风险社会的研究成 为一种显学。不论何种研究角度，学者们共同

2、的结论是 ：“在未来的几十年内我们将面临着深层的社会矛盾和 严重的生态危机。”进入21世纪以来，各种各样的“天灾人祸 ”频频撞击着人们的心灵：美国的“911” 恐怖袭击、俄罗斯的别斯兰人质事件、全球 SARS病毒和禽流感肆虐、印度洋海啸席卷沿岸 各国、美国的卡特里娜飓风、巴黎市郊的骚乱 、全球甲型H1N1流感流行、中国汶川大地震、 中国三鹿奶粉三聚氰胺事件、日本福岛核泄漏 事件、台湾塑化剂污染食品事件，等等。时代背景：这些“天灾人祸”都在昭示人们：由突发事件 演变而来的公共危机，在新的世纪里开始常态化， 严重威胁着人类的生命财产安全和社会稳定。进而 ，如何通过有效的制度安排，建立一套比较完善的

3、 公共危机管理机制，以及时应对各种公共危机并实 施有效的危机管理，已成为各国政府无法回避的重 要问题，同时成为衡量政府能力的一项重要指标。 “危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现 实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。 危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关 键。危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转 。”一、公共危机释义在一般意义上，“危”是危势、危难、危情， “机”是生机、转机、契机，危机包括有危险和机会 两个可以转化的域。也就是说，处理得当，可以大大 减少损失，以至化险为夷；处理不当，则可能大大加 剧损失，后患无穷，而政府是促成这种转化的决定性 因素之一。世界各国关于

4、公共危机的称谓不尽相同，如“非 常状态”、“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状 态”等等。值得强调的是，“那些能够预防的危机 都只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视 的、具有颠覆力的意外事故，才算得上是真正的危机 ”。国内外学者关于危机的定义：o观点之一：“危机是指具有严重威胁、不确定 性和危机感的情境。”o观点之二：“危机是一个会引起潜在负面影响 的具有不确定性的大事件，这种事件及其后 果可能对组织及其成员、产品、服务、资产 和声誉造成巨大的损害。”o观点之三：“危机是一种能够带来高度不稳定 性和高度威胁性的、特殊的、不可预测的、 非常规的事件。”o我个人认为，在最为广泛的意义上，凡危

5、及社 会公众生命财产安全和共同利益的状态或事件 都属于公共危机的范畴。确切地说，公共危机 是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定 性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损 害，引发了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了 正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社 会价值准则的状态或事件。这种状态或事件包括四个要件：o 巨大的人员伤亡或巨大的财产损失；o 公众普遍的不安、担忧、紧张的心态；o 公共秩序的失范，正常的社会关系被扭曲；o 信念和信任危机。“公共危机”与“突发事件 ”：公共危机与突发事件相互联系，但并不完全相 同。一般而论，突发事件是指没有预计或者无法预 计而发生的，造成了或者可能造成重大损

6、害的公共 事件。比如各种自然灾害、生产或技术事故、传染 性疾病、经济性恐慌、恐怖袭击、暴力冲突、社会 骚乱和暴乱甚至叛乱等等。突发事件与公共危机的 关系，可以理解为突发事件是公共危机的一种前期 形态，即在突发事件没有或不能及时得到控制、制 止的条件下，将转变为公共危机。突发事件会不会 发展成为公共危机，在很大程度上取决于政府公共 危机管理能力的强弱、高低。（官员因公醉驾事件）药家鑫已于今天上午被执行死刑o“龙卷风型”：危机突然发生后会很快平息，来去 匆匆，不会给社会带来长久的影响。o“腹泻型”：危机发展酝酿有一个过程，但爆发后 很快便会结束。o“长投影型”：危机爆发具有突然性，后续影响深 远长

7、时间难以平息。o“文火型”：危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束 ，代价巨大。二、公共危机的类型1、按照危机持续的时间以及影响，可分为 ：o政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命，也 包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、 大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动 以及其他政治骚乱。政治性危机一般危及的是政体、 国体、主权以及政府合法性。o社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安、 社会骚乱、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动 等。社会性危机事件源于人们的不同信仰、价值观和 态度之间的冲突，对现行制度、体制和社会行为规则 的认同危机，以及各种反社会心理。社会性危机的不 断出

8、现，预示着政治性或政策性危机的出现。2、按照危机的领域，可分为：o经济性危机：包括恶性通货膨胀、汇率巨幅波动、证 券市场大幅度震荡、失业率高攀、利率的急剧变化等 。经济性危机领域广泛。值得重视的是，公共政策是 引发经济性危机重要的和经常的因素。o生产性危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、 化学药品或核泄漏、食（药）品卫生、强电磁辐射、 空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性 因素的单一或共同作用引发的危机。需要指出的是， 随着国家间日益频繁的经济往来，生产性危机的几率 也在迅速增大。因为，随着货物的移动，由病毒、微 生物、细菌、物种所引发的生态平衡危机、传染病危 机等各种危机是难以

9、避免的。（哥伦布：药草、梅毒）2、按照危机的领域，可分为：o自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火 山爆发、暴雪、冰雹、台风或飓风、海啸、 龙卷风、山体崩塌、滑坡、泥石流、虫害、 咸潮、沙漠化、流行性传染病以及其他的自 然灾害等。自然性灾害可以对人类社会的生 活、生产、生命财产造成急剧的、巨大的， 甚至毁灭性的破坏。2、按照危机的领域，可分为：三、公共危机的周期o潜伏期：多数危机都有一个从量变到质变的过程。潜 伏期是导致危机发生的各种诱因逐渐积累的过程。这时 ，危机并没有真正发生，但却表现出一些征兆，预示着 危机即将来临。o爆发期：当危机诱因累积到一定的程度，就会导致危 机的爆发。此时，组织正

10、常运转秩序受到破坏，组织形 象受损，组织的根本利益受到威胁，组织的生存与发展 经受着严峻的考验，组织的管理层将经受来自各方面公 众的巨大压力。o持续期：在这一时期，组织着手对危机进行处理，包 括开展危机调查、进行危机决策、控制危机危害程度与 范围、实施危机沟通、开展各种恢复性工作等。弗鲁姆：人性在流水线的标准中 发生了异化。人创造的世界反过来成 了人的主宰。o解决期：在解决期，危机事态已经得到控制， 危机爆发后所引发的各种显性化问题基本得到 解决，危机风暴已经过去，组织管理层所承受 的压力减弱。o善后期：这段时期也称恢复期，是自我分析、 自我检讨的疗伤止痛时期，聪明能干的决策者 也睿智地利用这

11、段时间，做好进一步的“危机 处理计划”，分析问题出在什么地方，并尽可 能采取补救措施。三、公共危机的周期上海“11-15”特别重大火灾事故处理决定公布2010年11月15日，上海市静 安区胶州路728号公寓大楼发生 特别重大火灾事故，造成58人死 亡，71人受伤，直接经济损失 1.58亿元。根据国务院批复，对 名事故责任人作出严肃处理 ，其中名责任人被移送司法 机关依法追究刑事责任，名 责任人受到党纪、政纪处分。在 28名受到党纪、政纪处分的责任 人中，包括企业人员7名，国家 工作人员21名，其中省部级干部 1人，厅局级干部6人，县处级干 部6人，处以下干部8人。 1、公共危机管理的含义o核心

12、问题：对公共危机管理含义的理解包含了 对以下几个问题的回答：一是管什么，即危机 管理的内容；二是谁来管，即面对这些该管的 事项需要哪些管理主体参与；三是怎么管，即 主体围绕对象的管理任务和责任的具体分配。o概念界定：公共危机管理是指行政管理主体为 避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危 机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应 急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是提 高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能 力以及事后的恢复能力。四、公共危机管理在最宽泛的、也是理想状态的意义上，公共危 机管理指政府应对公共危机的系统安排。这个系统 安排的结构或要素可以从以下角度观察和理解：第一，时间周期和

13、序列。公共危机管理包括 三个阶段：一是在危机未发生时限制危机源，尽可 能避免危机的发生；二是在危机发生时尽可能控制 事态的蔓延和恶化，减少损失；三是在危机发生后 尽早从危机中恢复过来。其中，防患于未然的措施 （美国卡特里娜飓风的惨痛教训）、可靠的预警机 制（印度洋海啸的惨痛教训），是非常重要的。2、公共危机管理的观察角度o公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家 的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利 于危机管理的正当性和时效性。在这方面，几乎 所有的发达国家都有以法律为基础的完备的公共 危机处理体制。许多国家都有统一、规范和危机 应对的专门法律，例如美国的紧急状态法、 俄罗斯的紧急事态

14、法等。o应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状 态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入 危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定 危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、 预警和预演方式以及其他相关事项。第二，法律规范o就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理 需要单一的、明确的、强大的，承担危机管理的 核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心。o就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关 职能部门和不同层级政府的协同力、执行力。例 如，美国于20世纪70年代建立了“强总统、大协 调”的以总统为核心，以国家安全委员会为中枢 的国家危机管理综合体制，成员包括副总统、国 务卿、总统安全

15、事务顾问、国防部长、参谋长联 席会议主席、中央情报局长、财政部长等。1979 年又成立了联邦应急管理局，专门负责危机应对 的日常事务。“911”事件之后，美国建立了国 家国土安全部，专司国家安全事务。第三，领导体制和政府组织体制o缩减力。缩减危机管理的策略包括优化环境、 结构、系统和人员等。 o预备力。危机预备管理的要义在于增强初始反 应能力，基本内容在于预警和监视系统。 o反应力。危机反应管理所涵盖的范围广泛，基 本问题有：如何获得更多的时间、如何尽可能 多地获得全面、真是的信息、如何减少损失。 o恢复力。危机恢复管理是在危机过后如何恢复 状态和如何评估。第四，危机管理按照罗伯特希斯的“4R

16、”危机管理理论，危机 管理的主要内容集中在四个方面，这四个方面同时也 是衡量政府应对能力的主要标准：o整合的基本问题在于形成官民协同的多维公共危 机应对体制。这有三个基本的问题： 与媒体的关系，从发达国家的政策实践间来 看，这种关系的要义在于两者之间的以国家利益 和公众利益为主旨的相互信任的、稳固的良性互 动关系； 与专家的关系，一般而论，在应对危机的过 程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成 为一种不可替代的力量。 与非政府组织的关系，当代社会是组织的社 会，非政府组织的兴起和普遍化，是21世纪组织 社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更 多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。第五，整合应对资源（力量）o理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的 基础，是决定政府公共危机管理效果的关键性因素 之一。所以，许多国家在不断强化政府官员危机管 理意识的同时，不惜投入巨大的公共资源，不断对 全社会的公民进行日常性的危机意识教育和培训。o在这方面，政府承担着经常向全社会宣导忧患意识 ，在全社会普及急救知识、逃生要领和自救互