第六章行政组织结构

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1、 *2 列宁n n 给我一个革命家的给我一个革命家的组织（布尔什维克），组织（布尔什维克）， 就能把俄国翻转过来。就能把俄国翻转过来。*3 组织化的社会(Organization Society) 不仅是20世纪社会最大的特征,也是未来社 会运作的主要形态. -管理学之父彼得杜拉克(Peter F. Ducker) 中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国 务 院 办 公 厅外交部 国防部 教育部 监察部 民政部 司法部建设部 水利部 卫生部铁道部 农业部 交通部财政部 商务部 人事部审计署 文化部 公安部科学技术部 国家安全部国土资源部 信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员

2、会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署 国家税务总局 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家环境保护总局 中国民用航空总局 国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 国家体育总局 国家统计局 国家林业局 国家食品药品监督管理局 家安全生产监督管理局 国家知识产权局 国家旅游局 国家宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室走进公共行政组织5 组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部； 组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道 部

3、 组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部 ； 组建环境保护部，不保留环保总局； 组建住房和城乡建设部，不保留建设部。 6 国务院新设五个部部长 1、住房建设部部长 姜伟新 2、交通运输部部长 李盛霖 3、工业和信息化部部长 李毅中 4、人力资源和社会保障部 尹蔚民 5、环境保护部部长 周生贤 7图解工业和信息化部组成 8大 部 门 体 制 大部门体制，就是指把业务相似、职能相近 的部门进行合并，集中由一个大部门统一行 使。一方面可以精简政府机构，减少部门之 间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续； 另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事 协调机构，有利于建立统一、精简、高效的

4、符合市场经济和民主法治要求的现代化政府 体制。 据新华社、人民日报9外国政府大部门体制扫描 政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟 的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。 研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多 实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以 下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个， 日本为12个。 10 各国国务院组成部门11 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标是克 服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门及相关 职能。 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复 或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省 、自治省、总务

5、厅合并为总务省，文部省、科学技术厅 合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省 ；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国 土交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基 础上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。其重组原则有三：一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相 近职能统合；二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业 务尽量放在不同部门；三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。12 俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的实 施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相近 ，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府 机构设置上，职能重叠和交叉设置部门

6、的问题 较突出。 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部 门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大 部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统 筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费 者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责 陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。 13 目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下 属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委 管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。 部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部 门体制”的改革和探索，十分必要。 国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴： 其一，从提高行政效率的角度看，

7、中央政府核心机构的 理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。 其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政 管理中“部门主义”的有效途径。 其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式 对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。 其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情， 各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。 第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述 第二节 行政组织纵向结构 第三节 行政组织横向结构 第四节 管理层次与管理幅度的关系第一节 行政组织结构概述行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安 排，即行政组织各要素的排列组合方式。从动态 上讲，组织

8、结构是组织自身及其外部影响力量在 一定环境下围绕特定目标对行政组织各种要素作 出的一种特定安排。 行政职位是行政组织结构的基本元素。 行政组织的整体柜架，皆由行政组织的各种职位排 列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层 级、整个国家行政系统这四个层级的行政组织结 构。行政组织结构的含义第一节 行政组织结构概述行政组织结构的类型正式行政组织结构：国家机关正式认可，依法设置的各层级、 各部门的关系模式（依法设置、权责明确、活动规范、沟通正 规）非正式行政组织结构：未经国家机关正式认可，未经正式计划 而在行政组织成员间自发形成的一种能动关系型的模式（行政 组织中非正式组织）第一节 行政组织结构合

9、理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需 要合理的组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调 动工作人员的积极性合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前 提条件合理的组织结构有助于推动行政方式的创新 行政组织结构的功能第一节 行政组织结构任务与组织平衡各组织、人员之间按比例配置分工明确、合作良好适应环境，具有弹性合理行政组织结构的标准第二节 行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构又称行政组织结构的层 级化，是指行政组织和职能部门上下级之 间的机构、职位、人员的配备和责任、权 力、工作程序的等级划分。第二节 行政组织的纵向结构行政组织的层级越高，管辖地域的范围

10、愈广，其数量愈少； 层级愈低，管辖地域的范围愈窄，但组织的数量越多。宏 观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容 不同层级的行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，也 有不同的一面。不同层级行政组织之间如何分工，要看各 国纵向权力分配体制而定 行政组织数量的多少与层级的高低成反比，层级愈低，行政 组织数量愈多；层级愈高，行政组织的数量越少，乃至最 高的行政组织只有一个。中华人民共和国国家机构体系 行政组织的宏观纵向分工第二节 行政组织的纵向结构政体。一般而言，实行中央集权制的国家，往往借助增加行 政组织的层次来分散压力。实行联邦制或邦联制的国家， 政府间层次数量较少。 国家发展战略。当国家需

11、要集中人力、物力应付重大问题时 ，中央集权的理念往往占据上风，宏观纵向分工往往倾向 于减少组织层次，以提高行政效率。反之，则相反。 外部性。应当根据公共物品的外部性强弱和需求差异的大小 设置不同级别的行政组织。外交、国防、社会保障等外部 性强、需求差异小的物品与服务应当由中央政府负责提供 ；高等教育、高速公路等外部性较小、需求差异大的物品 和服务应当由地方政府负责提供；公安、基础教育、环境 保护等外部性弱、需求差异大的物品和服务应当由基层政 府提供。 行政组织宏观纵向分工的影响因素第二节 行政组织的纵向结构微观纵向分工的特点是，它们之间的分工关系是 以职能的隶属关系为准。它们之间形成了领导与

12、被领导的关系，负责子系统的职能单位属于负责 总系统职能的单位领导。它们之间的层级领导也 呈现出金字塔式的垂直领导关系 行政组织的微观纵向分工第二节 行政组织的纵向结构最高层次的行政组织为决策层，是一个开放的、面向社会的行政 组织。 中层行政组织为协凋指挥层，中层行政组织为半封闭半开放系统 ，既要使本层级行政组织与上级行政组织保持一致，又要满 足本单位工作对象的具体要求。 基层行政组织为技术操作层，其组织基本为封闭型，采用什么技 术方法执行任务，纯属行政组织内部问题。 行政组织纵向分工的职责分配关系行政组织纵向结构国务院部委机构办公机构直属机构司处司处省、自治区、直辖市厅局处科处科委员会*28直

13、 线 式 结 构市长县长县长乡长乡长乡长乡长公共组织结 构类型展示*29n特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命 令按照垂直方向自上而下逐级传达。n优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令 统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。n缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易 顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响 ，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只 沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。n适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的 组织。直 线 式 结 构第三节 行政组织的横向结构行政组织的横向结构即行政组织的部门化， 它源于行政组织的横向分工，行政组织的 横向

14、分工涉及到管理幅度问题。第三节 行政组织的横向结构适应各项社会事务管理的需要 适应行政管理专业化、技术化的需要 适应行政管理综合协调、宏观管理的需要 适应行政管理程序的需要行政组织横向分工的必要性第三节 行政组织的横向结构按业务性质分工 按管理程序分工:划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部 门、信息部门和监督部门等 按管理对象分工:如农业部、铁道部、交通部 按地区分工行政组织横向分工的种类山东省科技厅办公室人事处、机关党委政策法规处发展计划处条件财务处国际合作处高新技术发展及产业化处农村与社会发展处科技成果处纪检组、监察室优缺点*35职 能 式 结 构省长厅长厅长县长县长县长*36职 能 式

15、 结 构n特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能 部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级 下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的 指示又要服从行政主管的指挥。n优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的 负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。n缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱 局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从 各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合, 缺乏整体观念,各自为政。n适用范围：实践中应用较少。第四节 管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度的反比例关系 尖型结构 扁平型结构管理层次多 管理层次少管理幅度窄 管理幅度宽*38 管理层次多、幅度小的组织结构尖形结构 优点：层次分明；权力集中；分工明确；行动一致。 缺点：信息失真；政策变形；工作僵化。 *39 管理层次少、幅度大的组织结构扁形结构 优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。 缺点：组织松散；集体行动难。第四节 管理层次与管理幅度的关系如何正确处理管理层次与管理幅度的关系管理幅度与管理层次有关下属工