两种汲取能力的消长变化

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1、两种汲取能力的消长变化两种汲取能力 市场经济条件下，政府需要从经济系统中获得可 供其使用的一定数量的资金，以便动员和支配社 会经济资源来实现自己的各项职能目标，这就是 政府的融资活动。 一般来说，我们可以将政府汲取社会资源的能力 分解为财政与金融两个方面。财政融资可以采取 税收、收费、国有企业利润、政府债务等手段， 金融融资则包括货币发行收入、对金融剩余的控 制等内容。 我国在改革开放以后，政府的融资格局经历过两个不同的阶段：第一阶段大致由19781994年， 其结果是形成了“弱财政、强金融”的格局；第二 阶段由1994年开始，至今仍在进行中，这一时期 财政融资能力与金融融资能力变化的方向与第

2、一 阶段恰恰相反。 第一阶段（19781994） 19781994年间，我国的经济体制改革，是在“放 权让利”的原则下展开的。高度集中的“统收统支” 财政管理体制被地方财政包干体制所代替，通过 扩大地方政府的财权和财力，调动了各地当家理 财的积极性；在国有企业中实行的“利改税”、“两 权分离”等改革措施，有力地促进了企业的生产经 营积极性，为市场的繁荣创造了条件；提高农副 产品收购价格、提高城市职工工资水平等措施， 使得收入分配格局逐渐向居民倾斜。从总体上看 ，“放权让利”的效果是显著的，经济获得了前所 未有的持续高速发展。而作为“放权让利”题中应 有之义，财政汲取能力的降低是不可避免的。 政

3、府融资格局出现的变化 1财政收入的分配中，中央财政所占的比例在不 断缩小。1978年以后，我国政府对财政体制进行 了多次改革，最后在绝大多数地区实行了不同形 式的地方财政包干体制，由中央和地方（省、自 治区或直辖市）政府通过谈判来确定一个上解或 补助数额，并在一定时期内保持不变。 由于定死了地方对中央的上解基数，因而在包干 期内，严重制约了中央财政收入随着经济的发展 而相应增长。19841993年期间，中央财政收入 占财政总收入的比重由40.5下降到22，而世 界上大多数的国家，不论实行什么样的财政体制 ，这一比重大多维持在左右。 2和预算内收入相比，政府收入体系中预 算外、制度外收入所占的比

4、例在不断上升 。与中央政府向地方政府放权的逻辑一致 ，对各经济主管部门也实行了财务大包干 、基金制等改革，把本应纳入国家预算内 管理的一部分财政收入和支出交给有关部 门，放在国家预算外，由各有关部门自收 自支，自行管理。 3“减税让利”措施使政府从企业中获得收入的能力 下降。计划经济时代，国有经济是企业的主要组成部 分，由于利润要全部上缴，若将其视作是所得税的话，则税率为100。改革开放后，经过几次变革，政 府来自国有企业的利润收入消失了，转化为所得税收入，几经变革后，税率最终降低到了33。 同时，对这一期间明显壮大的其他所有制企业也实行 了减税，如对经济特区、经济技术开发区等特定区域 的税赋

5、优惠，对三资企业和乡镇企业的减免税待遇等 等。在减税的同时，由于尚未形成有效的企业财务审 计和监管制度，导致税收征收效率低下，在现实中表 现为实际税率低于名义税率，这就在客观上起到了另 一种减税的作用。 4国债融资从无到有，逐渐获得了发展。 1978年后我国财政的收支失衡压力随着各 项“放权让利”改革的开展而不断上升，为了 应对这种压力财政部门最初采用的方法是 直接向中央银行透支，但随着物价水平的 上涨，货币发行收入增加过快可能引发通 货膨胀的危险也愈发明显。1985年通货膨 胀率一下子跃升到9以上，迫使政府必须 考虑其他可行的财政融资途径，而居民收 入在国民收入分配中所占比例增大这一情 况也

6、为发行国债创造了条件。 5政府控制的金融剩余的规模在不断增加。“放 权让利”的改革主张在推动经济增长的同时，也使 收入分配格局向企业和居民倾斜，从而推动了银 行存贷款规模的增长。在国有银行一统天下的情 况下，政府自然会通过种种方式来诱使或强制其 为国有企业和公共项目提供贷款，以金融汲取能 力的强化来弥补弱化了的财政汲取能力。 在计划经济时代，银行只对企业生产和流通中的 临时流动资金不足发放贷款。但由于财政资金的 不足，80年代以后国有企业的自有流动资金和固 定资产投资都逐渐要依靠银行贷款来提供。 6货币发行收入规模庞大。 年度GDP（ 亿元）基础 货币余 额（亿 元）基础货币 增加额（亿 元）

7、外汇占款 增加额（亿 元）通货 膨胀率 （）（ ） （）通货 膨胀税 税率 （上年 当 年） 当年 （ ）铸币 税税率 （ ）19852597.4198610202.23079.3481.915.986.54.91.76.6198711962.53452.0372.7104.967.32.21.94.1198814928.34143.6691.623.6418.84.84.39.1198916909.25241.81098.2106.1018.05.94.410.3199018547.96640.61398.8334.923.15.70.96.6199121617.88563.61923.06

8、28.653.46.01.07.0199226638.19645.21081.6126.136.44.52.16.6199334634.413190.13544.9275.1314.79.44.113.5货币发行收入 这种收入又称“铸币税”，原指的是在商品货币制 度下，政府利用强制力垄断货币铸造权而获得的 利润。它包括货币铸造者付给铸造货币者的铸造 费用和铸造货币者对所铸造的货币进行掺假而得 到的收益两个部分。由于它是以政府强制力为基 础的，因而具有税的性质。在信用货币制度下，公众不再支付“铸造费用”了，但中央银行垄断了 货币发行权，因而每次它供给货币时都能获得与 新发行货币数量相当的购买力；

9、同时，尽管信用 货币不能掺假，但却可能因货币过度投放而贬值 ，使政府债务（基础货币是中央银行对社会的负 债，也是政府债务的一部分）的实际价值降低，从中获利。以上这两种收入就是“铸币税”在现代 经济中的主要形式。 改革开放后经济的繁荣和市场成分的成长，大大 增加了对货币的需求，这就为政府从货币供给中 获得收入创造了客观条件。当时我国基础货币的 形成渠道主要有三个，即中央银行再贷款、财政 透支与借款和外汇占款。前两者都为政府所支配 ，用于政府规定的重要领域和弥补财政赤字，因 此可以被看作是政府融资的一种直接手段。另外 ，由于种种原因，我国经济中还有若干年份出现 了较高水平的通货膨胀现象，这虽然不是

10、政府有 意追求的结果，但在实际上为政府增加了一笔可 观的“通货膨胀税”收入。 第二阶段，1994后 “弱财政、强金融”的格局，为我国国民经济的持续发展 做出了积极的贡献。有的学者将财政收入的减少看作是 我国政府寻求最佳税率努力的反映，并认为这种努力有 效促进了经济的增长与发展。这一格局中存在种种问题 ，可以说是利弊参半的。 概括说来，“放权让利”仅仅是完成了市场化改革的第一 步，通过物价和商品市场的自由化取得了令人瞩目的效 益增长，但由于政府不得不牢牢抓住对金融部门的控制 权，通过增强了的金融汲取能力来为许多政府行为融资 ，从而使得金融市场化的改革举步维艰，其结果就是金 融部门无法有效发挥合理

11、配置经济资源的作用，这从长 期看必定会影响我国经济发展的后劲。经济的发展要求 市场化改革迈出它的第二步，对“弱财政、强金融”的格 局做出反方向的调整。 11994年的“分税制”改革。这一改革致力 于破除地方财政包干体制的种种弊端，根 据事权界定各级财政的支出范围，按照税 种划分中央与地方的收入范围，有利于规 范各级政府的财政收支活动，并通过提高 中央在财政收入增量中的集中比例，扭转 了中央财政在财政收入分配中的不利地位 。1994年中央收入占财政总收入的比例一 下子从1993年的22提高到了55.7，此后 也一直保持在50左右。 21994年的税制调整和征管体系改革。主要内容 包括以公平、中性

12、、透明、效率优先为原则， 调整了流转税制，建立了以增值税为主体的流转 税制体系。归并和统一了所得税，力图消除企 业所得税和个人所得税上的种种差异。配合“ 分税制”，改革了税收征管体制，明确划分了中央 与地方的税种及征收管理权限，实行了中央税与 地方税分开征收，两条线垂直管理的体制。这一 改革在名义税率没有明显改变的情况下，大大促 进了税收征管能力的提高，缩短了名义税率与实 际税率间的差距。税收占GDP的比例有了大幅度 的提高。1993-2005年财政收入占GDP比重 31994年后日渐明确的转换财政职能范围 、优化支出结构的改革思路。政府预算外 、制度外收入的膨胀，归结起来是由两大 原因造成的

13、：一是政府职能中保留有太多 计划经济时代的痕迹，政府行为与市场行 为间的分野没有得到明确界定，导致政府 一方面管了许多不该管的事，另一方面许 多该管的事，无法从正常渠道得到足够的 收入来管，只能从预算外和制度外想办法 ； 二是中央政府和地方政府间没有明确彼此 的收支范围，使得地方政府对中央会如何 干预自己的收入存有猜疑，因此总是希望 在预算内收入之外保有一些自己可灵活支 配的收入，致使预算外和制度外收入泛滥 。“公共财政”与“分税制”这两套改革思路， 分别为以上这两大问题提供了解决的途径 。 4国债发行规模不断扩大。国债余额占 GDP的比重由1994年的5.5升至2005年的 17.7。其中以

14、积极财政政策实施时期发行 8000亿长期建设国债最为引人注目。 5通过对银行体系的一系列改革，抑制了政府支配金融 剩余的能力。1994年对银行的商业性业务和政策性业务进 行了分离，为专业银行向商业银行的转变创造了条件，原 有的政策性业务转由三家政策性银行处理。此后又通过 商业银行法对商业银行的资产负债比例作了进一步规定 ，将它们的经营重心转向保证资金的安全性、流动性和盈 利性方面。1998年，中央银行取消了对国有商业银行的贷 款限制，推行资产负债管理与风险管理，弱化了对其业务 的控制。另外还要求商业银行不要按照行政区划设立分支 机构，以避免地方政府对其经营活动的干预。在政府放松 对国有商业银行

15、控制的同时，积极推动金融机构多元化的 发展，使得国有商业银行贷款增加额在全部金融机构贷款 增加额中的比重不断下降。1997年这一比例超过70， 1998、1999、2000年降到60左右，2001年下滑到了49 。2005年则为34.2%。这也反映了政府金融汲取能力的弱 化趋势。 6货币发行收入减少。从1994年开始，中 国人民银行就不再直接对工商企业发放政 策性贷款了，1995年通过的中央银行法 ，明文禁止财政直接向中央银行透支和 发债，这就切断了政府从货币发行中获得 收入的两条重要渠道。而从1997年开始， 我国经济中出现通货紧缩现象，使得通货 膨胀税的税率成了负值，政府不但不能从 中获得收益，反而有损失。近年来虽有通 胀趋势，但通胀水平仍然有限。 两种汲取能力的消长变化，使我们能够从 经济转轨的动态角度来判断财政规模的合 理性。从推动金融部门走向市场化的目标 来说，只要占据垄断地位的国有商业银行 仍被政府用作发放特定意图贷款的工具， 就说明财政收入的规模仍不足以保证政府 履行各项职能，因此还有进一步扩大财政 收入规模的必要。