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1、 行政事业单位内部控制规范讲解2014年6月行政事业单位内部控制规范（试行）框架结构目 录第一章 总则 第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督 第六章 附则学习内容一、什么是单位内部控制二、什么是经济活动风险评估三、内部控制的控制方法 四、如何建立和实施单位内部控制五、评价与监督内部控制规范（试行）行政事业单位内部控制规范（试行）框架结构内部控制基本原理内部控制实际应用风险评估和控制方法总则评价与监督业务层面内部控制单位层面内部控制组织、机制 、关键岗位和 人员、信息 技术预 算 业 务收支 业务政采 业务资产 管理建设 项目合同内部
2、 监督外部 监督一、什么是单位内部控制定义：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和 执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。谁执行：适用主体控什么：控制客体如何控：控制机制为何控：控制目标内部规范的适用主体适用主体：各级各类行政事业单位 1、党的机关 2、人大机关 3、行政机关 4、政协机关 5、审判机关 6、检察机关 7、各民主党派机关 8、人民团体 9、事业单位（不包括纳入企业财务管理体系的事业单位和 事业单位附属独立核算的生产经营单位）内部控制的控制客体p针对行政事业单位的经济活动进行风险管控n行政事业单位业务活动l经济活动l非经济活动专业业务活动n经济活动是针对行政事业单位共有
3、的业务活动p内部规范暂定位于经济活动的内部控制n经济活动一般涉及使用或配置公共资金、公共资产 、公共资源n预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、 建设项目、合同管理等6项业务内部控制的机制o静态n制度安排：是内部管理系统，包括各项内部管理制度以及落 实制度所需的控制措施和程序o动态n内部管理活动：通过制定制度，实施措施和执行程序，为实 现内控目标的自我约束和规范的过程o两个特点n制衡性n流程化1、制衡性o相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。o所谓制衡，就是在单位议事决策机制、岗位设置、权 责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的 机制 n横向：由两个或两个以上相对独立的平行部门
4、或人 员完成n纵向：由两个或两个以上互不隶属的岗位和环节完 成2、流程化内部控制是将所有的经济业务活动按流程进行风险分析 ，并按风险点制定管控措施，将分散的各项管理制度有机地连接起来，就象生产线一样。内部控制的目标（一）合理保证单位经济活动合法合规 （二）合理保证资产安全和使用有效 （三）合理保证财务信息真实完整 （四）有效防范舞弊和预防腐败 （五）提高公共服务效率和效果二、什么是经济活动风险评估（一）什么是风险风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响p经济活动风险表现为经济活动的实际结果与内部控制 目标之间的差异程度二、什么是经济活动风险评估（二）什么是风险评估p风险评估是量化测评风险
5、发生的可能性及其造成的后 果（影响程度）。p可能性测评n几乎确定：多数情况下预期会发生n很可能：多数情况下很可能会发生n可能：某些时候可能发生n不太可能：多数情况下不太可能发生n几乎不可能：例外情况下才可能发生二、什么是经济活动风险评估o影响程度测评n不重要：不受影响，较低的损失n次要：轻度影响，轻微损失n中等：中度影响，中等损失n主要：严重影响，重大损失n重大：严重影响，极大损失（三）建立风险评估机制o单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位领导亲 自担任组长o具体可有各单位根据实际自行确定，即可以由单位负 责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组 长（三）建立风险评估机制1、人员构成
6、p组长负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作p由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长p由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等 部门或岗位，抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成 员（三）建立风险评估机制2、机构设置p风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职 能部门或者牵头部门内。p工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组 ，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。（三）建立风险评估机制3、评估周期：经济活动风险评估至少每年进行一次p第一次风险评估应尽可能全面、细化，最好形成业务流程图，确 定关键风险点，剖析风险存在原因及
7、导致损失的可能性p后续的可以定期进行，主要侧重于经济活动的变化部分。但如果 外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大变化，则应及时对 风险进行重新评估，单位还可以对高风险经济活动展开不定期评 估（三）建立风险评估机制4、评估结果的应用评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完 善内部控制的依据p组织情况p发现的风险因素p风险分析 p应对风险的措施建议（四）风险评估的范围 两个层面1、单位层面风险评估应当重点关注的方面-规范第10条规定2、业务层面风险评估应当重点关注的方面-规范第11条规定三、单位内部控制方法 （一）什么是单位内
8、部控制的控制方法内部控制方法：是指为将经济活动风险控制在可承受的 范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的 结果，针对风险点选择的措施和程序三、单位内部控制的方法 （二）第1种方法：不相容岗位相互分离p所谓不相容岗位，是指从相互牵制的角度出发，不能由一个人 兼任，否则可能发生弄虚作假，且能掩盖舞弊行为的岗位p不相容岗位分离机制的设计原理n两个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能性很小n有意识合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性p内部牵制核心思想：经济业务或事项的处理不能由一个人或一 个部门总揽全过程三、单位内部控制的方法（三）第2中方法：内部授权审批控制o内部授权审批是指单位处理经
9、济业务或事项时，必须经过授权 审批才能执行n一是明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应 责任，n二是建立重大事项集体决策和会签制度，n三是相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。（三）第2中方法：内部授权审批控制o行政事业单位的任何授权应当依法律、行政法规和单位规章制 度为依据，并予以书面化，通知到经济活动业务流程中的相关 人员。o授权一经确定，相关工作人员应当在授权的范围内行使职权办 理业务。对于审批人员超越授权范围的审批业务，经办人员有 权拒绝办理，并向上级授权部门报告。o对“三重一大”业务，还应当建立集体决策和会签制度，确保任何 人不得单独进行决策，或者擅自改变集体决
10、策意见。n重大决策、重大事项、重大人事任免；大额资金拨付（四）第3种方法：归口管理o归口管理是指行政事业单位按照管理事项的性质与管理要求， 结合单位职责，组织机构和岗位设置，在不相容岗位互相分离 和内部授权审批控制的前提下，明确单位各个业务的归口管理 责任单位的控制方法。o归口管理原因n一是分散开展n二是协同完成n三是专业性强（四）第3种方法：归口管理o一是根据本单位实际情况，o二是按照权责对等的原则，o三是采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人 员等方式，o四是对有关经济活动实行统一管理n成立预算管理委员会，可由财会部门牵头组织预算相关工作 。或直接指定法律部门或办公室作为合同归口管理部
11、门，负 责参与重大合同签订和相关活动。（五）第4种方法：预算控制o预算是根据单位发展目标和计划编制的年度财务收支计划，是 单位业务活动的财力支持和经济活动的基本依据o预算是行政事业单位工作的起点和依据，是建立和实施内部控 制的核心环节，行政事业单位所有业务最终都要通过预算管理 衔接起来，从而实现全过程控制。o一是强化对经济活动的预算约束n事先要有计划，要有预算n严格按照预算执行，严格预算追加调整n准确完整编制决算；重视预算绩效o二是使预算管理贯穿于单位经济活动全过程，建立“以预算为主 线，以资金管理为核心”的预算管理体系（五）第4种方法：预算控制o预算控制不同于预算业务控制n预算控制是一种方法
12、，在行政事业单位的经济活动中发挥“事前 计划，事中控制，事后反馈”的作用n预算业务控制是对各项预算业务的控制，是内部控制的一项内 容，可以使用多种控制办法（六）第5中方法：财产保护控制o一是建立资产日常管理制度和定期清查机制，n资产日常管理制度包括资产记录（资产登记、建档、分类汇 总）、实物保管和处置报批等n资产定期清查机制包括定期盘点和核实核对o二是采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对 等措施o三是确保资产安全完整（七）第6种方法：会计控制o一是建立健全单位财会管理制度，o二是加强会计机构建设，配备相应资格和能力的会计人员，提 高会计人员职业道德和业务水平，o三是合理设置会计岗位，不相
13、容岗位相互分离，强化会计人员 岗位责任制，o四是规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、 会计账簿和财务会计报告处理程序。（八）第7种方法：单据控制o假发票问题n国家审计署2009年度中央预算执行和其他财政收支审计报告显示 ：在56个中央部门已报销的近3万张可疑发票中，有5170张为假发 票，列支金额1.4亿元o8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务情况下，利用“假发票” 套取资金9784万元，主要用于发放职工集体福利o12个部门本级和37个所属单位对票据审核不严，接受“假发票”报账4457 万元o2010年，国务院开展打击“假发票”专项活动o“假发票”的三种表现形式 n1、真
14、发票，假事项；n2、真事项，假发票；n3、假事项，假发票。（八）第7种方法：单据控制o表单和票据是单位发生经济行为的“留印”和“痕迹”，能 够反映单位经济活动是否真实、合法和合规n表单通常是指单位发生经济行为所涉及的内部凭证 ，如：签报、审批单等n票据通常是指单位发生经济行为在报销环节使用的 外部凭证，证实经济事项的真实性及其金额（八）第7种方法：单据控制o一是要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业 务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所 涉及的表单和票据-单据制度化o二是要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、 保管单据-使用和管理规范化（八）第7种方法：单据控制o单据控制就是
15、对经济行为的痕迹进行控制，实际上就 是把支出事项的外部票据控制与支出事项的内部表单 控制相结合，建立对单据的内外结合控制体系，保证 经济交易事项真实、合法n一是避免虚假交易n二是减少建立“小金库”机会n三是使“假发票”没有市场（九）第8种方法：信息内部公开o信息内部公开是指某些经济活动相关的信息，在单位 内部的一定范围，按照既定的方法和程序进行公开， 从而达到加强内部监督， 促进部门间信息沟通协调， 以及督促相关部门自觉提升工作效率的有效方法n例如：定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会 议，有利于督促相关部门合理安排工作进度，自觉提高预算 执行的有效性。o一是建立健全经济活动相关信息
16、内部公开制度o二是根据国家有关规定和单位的实际情况o三实确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序四、如何建立和实施单位内部控制o内部控制试行较好单位的经验n单位领导高度重视，积极支持开展内控n组织机构和人员队伍比较健全，岗位职责明确，并 形成工作合力n制度建设比较完备，注重构建一系列相互配合、相 互支撑的制度体系n通过信息化实现业务管理和财务管理一体化，提升 管理效能（一）单位层面的内部控制o建立内部控制的组织架构o建立内部控制的工作机制o对内部控制关键岗位及相关工作人员的要求o编制财务信息的要求o运用信息化手段加强内部控制建立内部控制的组织架构 3个方面（一）单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门（二）建立沟通协调机制，积极发挥相关部门或岗位的职 能作用n 财会、政府采购、基建管理、资产管理、合同管理等部门（三）充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能作用建立内部控制的工作机制 3个方面（一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离n过程分离n岗位
