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1、1“振兴东北老工业基地” 产业政策的生态化营口市环境监理处周雪峰电话： 13194177804 2摘要：第十一个五年计划的开始，也标志着我国环境保护工作进入了一个新的阶段，这也是东北老工业基地发展的关键时期，将经济发展与环境保护工作相结合，使之协调发展， 走可持续发展的道路。随着城市生态建设的发展，我们的产业政策也应该向生态化方面倾斜，并将其形成法律，确定东北老工业基地发展的新方向。正文：经济发展和环境保护之间历来存在矛盾，在“振兴东北老工业基地”中也不例外。如何协调东北老工业基地经济发展和环境保护之间的关系，是东北能否实现跨越式发展和可持续发展的关键。我们认为， 产业政策在这方面具有不可替代
2、的作用。但实践证明， 传统产业政策远不能满足这种要求。要想在“振兴东北老工业基地”中避免重走“先污染、后治理”的老路，实现经济、环境的协调发展，国家必须在产业政策上加以引导，而产业政策自身的生态化是至关重要的。一、产业政策在协调经济发展和环境保护关系中的一般作用产业政策， 是指一个国家或地区为实现其一定时期的经济发展目标，而制定的相应的发展、限制产业的目标以及保障实现这些目标的各项政策所组成的政策体系。具体说，包括产业布局政策、产业结构政策、 产业组织政策和产业技术政策等。根据日本、 台湾等后起国家和地区在实现赶超发达国家和地区中的经验，后起的国家和地区在经济赶超中都存在的“后发性利益”即后发
3、优势，而一系列因时制宜的明确的产业政策是提高享受后发优势能力，实现经济腾飞的重要手段。我国沿海开放二十年来的经济建设成就也证明了这一点。今天的 “振兴东北老工业基地”，要实现东北经济跨越式发展，赶超发达地区，也必须发挥产业政策对经济发展的引导作用。产业政策对经济发展的作用机制表现在：政府确定一定时期内的产业发展目标，明确哪些产业、产品是有发展前途的，哪些产业、产品是面临衰落的，并用财政、金融、税收等各种政策措施予以保证实施， 引导资源流向结构优化、效益显著的产业，使企业等市场主体在这种宏观经济环境中自己抉择， 从追求利润最大化出发调整自身的经济行为，改进技术， 优化产业结构， 发展有前途的产业
4、、产品，退出衰退的产业，增强市场竞争力，从而实现整个国民经济的持续发展和产业升级。可以看出， 产业政策的特点就在于尊重作为产业活动承担者的企业等市场主体的自由性，充分发挥其积极性， 以多鼓励性而少惩罚性的措施诱导企业实现国家宏观经济目标，在产业范围内实现了国家的宏观调控和市场机制的有效结合。产业政策作为经济法的一个分支，既能从社会本位出发，兼顾公和私， 发挥经济法的平衡协调功能， 又能以其特殊的产业政策措施，运用引导、 规制的方法对产业关系进行宏观调控，实现社会整体目标和个体利益目标的统一。因此， 在“振兴东北老工业基地”中，把环境保护思想和可持续发展观植入产业政策制定和实施的全过程，把环境保
5、护作为产业发展的目标之一，明确产业发展的方向：哪些产业环境效益和经济效益都很好，是会得到政府鼓励并给予支持的；哪些产业生产落后，对环境污染严重是会被限制、禁止或被关闭的；同时，通过各种产业政策措施，从干预产业结构、产业布局、产业技术和产业组织人手，发挥企业作为产业经济活动主体和污染防治主体的积极性、自觉性。 引导企业在利润最大化的内在动力驱动下，主动提高技术、管理水平， 进行产业结构调整升级，这样就使企业进行的产业经济活动实际上也就是保护环境、防治污染的活动。这种生态化的产业政策充分调动了企业对环境保护的主动性，更能得到自觉有效实施，从而真正从源头上控制和治理污染，实现经济发展和环境保护的协调
6、。因此， 在“振兴东北老工业基地”中，制定具有生态观念的产业政策，不仅能够兼顾经济发展和环境保护的要求， 而且能使老工业基地产业具有生态经济性的特色，在国际国内市场更具竞争力，3真正实现老工业基地的跨越式发展和可持续发展。二、产业政策生态化的时代背景今天的“振兴东北老工业基地”，较之沿海开放初期，所处的国际国内环境均已发生显著变化，这种变化迫切要求我们在经济发展和环境保护方面要有新的思路、新的方法，特别是产业政策自身的生态化。1、可持续发展观的确立。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立在生态基础
7、上， 并确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。九十年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展符合 “振兴东北老工业基地”的经济和环境的实际状况，是“振兴东北老工业基地”中一切政策措施的根本出发点。产业政策的生态化正是体现了可持续发展观的要求，它能促进东北实施经济结构战略性调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，实现经济发展和环境保护的协调并进。2、市场经济的发展。当前，就全国而言，市场经济体系已初步形成，短缺经济已经结束，传统产业普遍供大于求，正处于产业结构调整升级、增长方式由粗放型向集约型转变的关键时期。由于东
8、北相对南方沿海地区经济状况和市场发育程度都落后，一些传统企业仍有发展空间。此时面临着产业发展目标的选择。这就需要生态化的产业政策来对有关产业发展目标予以明确并合理规划产业布局， 既要有利于抢占制高点，促进具有优势的战略产业发展，又要有利于因地制宜地利用传统产业的合理之处，淘汰生产落后的污染产业，防止高污染的传统产业由东部向西部转移。3、经济的全球化。我国已加WTO ，并逐步融入国际经济体系。我们的经济面临的不仅是国内竞争， 而且还有国际竞争。长期来， 我们出口产品中技术含量低、附加值低的资源性产品占了很大比重，为了能够具有国际竞争力。使东北经济真正赶超发达地区，也要求在“振兴东北老工业基地”中
9、，运用生态化的产业政策，引导企业提高环保意识，调整产业结构，提高技术水平、实行清洁生产，提高产品的环境含量，减少对环境的话染和对资源的消耗。4、知识经济的到来。当前，知识经济已现端倪，高科技产业成为一个国家或地区兴旺发达的重要支柱。 我们这一地区要实现跨越式发展保证未来的竞争力，也应把一些新兴高科技产业作为经济增长的驱动力。但是，高科技产业在发展之初，需要大量投入，且市场风险高，需要运用产业政策予以政策倾斜并给以资金、税收等措施的支持。三、 “振兴东北老工业基地”中产业政策生态化的具体建议鉴于我们现有生态环境的脆弱性和东北老工业基地在国家经济中的重要地位，在改造老工业基地工作中， 国家在宏观上
10、不仅应该制定可持续发展战略，将环境保护纳入经济发展的目标之中，追求生态效益和经济效益的统一，而且也必须发挥具有较强宏观调控功能的产业政策的作用，充分考虑“振兴东北老工业基地”所处的时代背景，将产业政策生态化。为此我们提出以下具体建议：(一) 优化产业结构，将生态观念渗入各产业发展政策之中东北的发展，应实现产业结构的有序化，为此，在制定产业政策中应充分考虑各产业间的相互协调， 考虑产业与环境资源的匹配性，可以通过资源节约系数和污染削减系数来衡量三大产业的发展，实现环境保护。农业也是东北经济发展的一个重要基柱，长期以来， 由于不重视资源保护，滥采滥伐使森林与植被受到大面积破坏，大小兴安岭的原始森林
11、也正面临的威胁，水土流失严重。 在制定产业政策时，就应积极推广先进的农业生产技术，保护农业资源， 大力发展林业，保护幼树生存， 保证每年的砍伐量不大于新的植物量，保护草地面积对放牧进行科学管理，对捕捞业进行控制，开发闲置土地，开发绿色农业和观光农业，利用全国粮食供过于求的有利时机在落后地区实行“退耕还林封山绿化、以粮代原、个体承包”政策，改善生态环境。“振兴东北老工业基地”的导向从政府为主体转向市场，企业作为市场主体，其经济活动受利益驱动， 当没有强有力的法律进行指导约束时，会对环境产生不利的影响，这种影响甚至是灾害性4的。“先污染， 后治理”的方式不能从根本上扼制污染环境，在制订产业政策时，
12、要充分考虑各行业对环境影响因素，既要直接预防和约束对环境有重大损害项目的建设，又要引导企业提高技术和管理水平，减少因污染后再去治理的社会成本。产业政策除了对传统工业进行规模调整，包括纺织、煤炭、石油化工、冶金、有色金属等所谓“黑色经济”，发展绿色经济，还要大力发展第三产业，如旅游、生物、药材、花卉等，用更少的资源、更小的污染、更多的加工层次，提高他们的附加值与使用价值，特别是旅游业。旅游是“无烟产业”，对于环境污染比较小，对生态系统影响也不大，投资少，见效快。使丰富资源优势转化为经济优势。( 二) 发展生态产业生态产业是伴随着科技进步而产生的，它包括生态农业与生态工业。生态农业是由美国学者威廉
13、姆阿尔伯卫奇于1970 年提出的，它是指运用生态学原理和系统科学的方法， 把现代科学技术成果与农业技术相结合，使之具有生态合理性功能良性循环的一种现代化的农业发展模式，它要求按生态学经济原理、系统工程来建立和发展农业体系，把粮食生产与经济作物生产相结合，种植与农林、牧副、渔业相结合，发展农业与第二、三产业相结合，把生物措施、工程措施和农业措施相结合，实行综合治理。生态工业是依据生态原理，运用生态规律、 经济规律和系统工程的方法来经营和管理，以资源节约、产品对生态环境损害和废弃物多层次利用为特征的一种现代化的工业发展模式。生态工业区别于传统工业发展模式的最基础的特点是重视工业经济活动的生态化。具
14、体体现在以下几个方面：第一，对工业生产自然条件的利用和保护。任何工业活动都要在人和自然之间的物质变换过程中，改变工业所利用的各种自然资源和生态环境条件。生态工业强调的是，要在利用过程中，使这些自然条件的改变控制在生态系统所能承受的范围内，并重视各种可再生资源的再生和对生态环境的保护。第二， 工业过程中最大限度节约资源和能源。这一方面包括生态工业运转过程中要努力实现各种资源和能源最大限度的综合利用，又包括在工业生产过程中尽量做到废料再资源化。第三， 生态工业技术既有利于资源、能源节约， 有利于环境保护，其应用可以达到经济与生态的协调。丹麦的凯隆堡所建立的一个生态工业园区的具体运行显示了上述特点：
15、发电厂烧炼油厂排出的废气，炼油厂则与其他公司共享冷却用水，从而使总体用水量减少了约25；生产水泥和负责道路填土公司使用电厂烧煤后的副产品，电厂的富余蒸汽为一个鱼场附近的公司以及镇上许多家庭供热。这个生态园区通过分享副产品既取得明显的经济效益，又保护了环境， 减少甚至避免了工业废弃物对环境的污染，取得显著的生态效益。发展生态农业与工业对于整个国民经济的可持续发展都是必需的，但对于“振兴东北老工业基地”更具有重要的意义。生态农业与生态工业是一个系统工程，强调整体的生态平衡，在建立之初，就应综合考虑各种因素，合理安排，而不是单项因素的改变。发展生态农业与生态工业需要资金、技术为后盾，也更需要国家通过政策和法律积极引导。相信在“十一五”中，东北老工业基地的振兴将会取得实质性的飞跃。参考文献：1 陈耀邦主编可持续发展战略读本，中国计划出版社1996 年版2 李建国著日本经济政策的思考，中国对外经济贸易出版社出版3 参见潘静成、刘文华主编经济法，中国人民大学出版社，1999 年版4 陈耀邦主编可持续发展战略读本，中国计划出版社1996 年版5 陈耀邦主编可持续发展战略读本，中国计划出版社1996 年版6 马传栋：资源生态经济学 ，山东人民出版社，1995 年版
