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1、2 0 0 5 年第六期国土资源导刊 4 2摘 要：针对现行耕地占补平衡制度实施中的不 足，通过分析相关政策依据和土地开发整理产业化 运作基本原则，提出企业在政府指导下按照市场规 则参与土地开发整理事业，并分析了企业参与土地 开发整理的前景和政府的应对策略。 关键词：土地开发整理产业化；政府；企业国家实行耕地总量占补平衡制度以来，耕地成为 了土地要素市场的一部分。土地开发整理复垦作为耕 地“开源”的关键， 是实现耕地总量动态平衡的重要保 障。 当前我国对土地开发整理活动以行政推动为主， 参 与的主体基本上是政府或政府委托的有关机构，因而土地开发整理过程中的专业化、市场化、社会化程度偏低，而其中
2、最大的缺陷就是单一依靠政府出资，资 金来源和渠道受到限制，加上政府投资项目所固有的 审批环节多、效率低、时效性差、投入产出比低、后期管护难以跟上等缺陷，直接制约了土地开发整理事业 的发展和产业化的形成。按照社会主义市场经济的要求，如何以市场配置土地资源，形成投入 产出的良 性循环机制，实现土地资源可持续利用和新增耕地数 量、质量的一致以及生态的协调，把土地开发整理由 单一的政府行为推进为全社会普遍参与的经济行为， 有效提高土地资源的集约利用程度，更好地促进社会、经济、生态协调发展，这将是摆在各级政府特别是国 土资源管理部门面前的新课题。笔者认为以市场配置土地资源，以产业化方式经营土地开发整理事
3、业，按 照 “政事分开、 政企分开” 的要求， 充分引入市场机制，通过政府投入、政策激励和规范管理，培植和发展多种形式的土地开发整理复垦公司是破解这个课题的有效途径之一。土地开发整理企业接受政府或建设单位 委托进行土地开发整理，建立土地开发整理储备库，以 出售新增耕地折抵的建设用地指标，收取耕地开垦费， 新增耕地租赁经营，发展高效农业等方式获取土地开 发整理的收益，从而实现土地开发整理资金投入的多 元化、项目运作的市场化和项目管理的规范化。1 企业参与土地开发整理的依据新 土地管理法 颁布实施后， 以耕地保护为主线， 确立了一系列严格保护耕地制度和措施，主要一条就 是实行耕地 “占一补一” 补
4、偿制度。 依据国土资源部 “积 极探索和逐步建立土地开发整理产业化新路子”的要求，推进土地开发整理复垦， 培育土地开发整理专业企 业参与土地开发整理，是推进这项工作产业化的有效 途径，是加大市场配置土地资源力度， 适应新时期国土 资源工作需要的重大举措，是符合社会主义市场经济发展的必然和政府职能转变的客观需要。2 对企业参与土地开发整理产业化的认识2 . 1 土地开发整理是一项长期有保障的事业，为从业企业提供了广阔的舞台 国家鼓励土地开发整理已经列入土地管理法条 文，同时， 国家实行严格的耕地总量动态平衡和耕地占补平衡制度，明确规定各省、市、区必须确保本行政区 域内的耕地总量动态平衡。基于对我
5、国人多地少、 耕地资源相对不足的基本国情和国家不断加强耕保工作的政策分析，改变上述现行法律、 法规和政策规定的可能 性很小。虽然工业化、城镇化要求走资源节约型道路，高雄飞1 ，2 覃佐彦2（1 湖南省土地开发整理储备中心 湖南 长沙 4 1 0 0 0 7 ；2 湖南财母土地开发有限公司 湖南 长沙 4 1 0 0 0 7 ）论土地开发整理产业化推进过程中政府和企业的良性互动VOL.2 No.6Land & Resources Herald4 3工作探讨但经济的发展将不可避免占用耕地，这就从法律政策和客观现实上保证了土地开发整理工作的长期性和稳定性。2 . 2 企业参与是土地开发整理产业化的必
6、由途径土地开发整理产业化是现行的土地开发整理基础之 上，在更大范围、更高层次上对耕地后备资源进行的优化配置和生产要素的重新组合。土地开发整理产业化作为一种新型的组织形式，需要专业的土地开发整理企业作为载体。作为先进生产力的代表， 土地开发整理企业解决了在国家占补平衡政策下，各用地单位零星 分散的占用耕地行为与大规模的土地开发整理新增耕地行为之间难以对接的矛盾。企业参与是土地开发整理产业化的必由途径。2 . 3 土地开发整理可以产生多渠道的直接经济效益 土地开发整理可以产生多渠道的经济效益。 一是接 受政府和企业委托实施开发整理项目，通过土地开发 整理工程直接取得收益；二是通过出售新增耕地折抵
7、建设用地补偿指标获取收益；三是按照“谁投资，谁受 益”的原则获取相应的经营权、 转让承包权和依法收益 权等权利，并依法享有税收和政策优惠。3 政府推进土地开发整理产业化的应对 措施3 . 1 转变政府职能，加强宏观管理 实行产业化运作后，政府不再是项目实施主体，而 是要把重点放在强化宏观管理上， 进一步健全土地开发 整理规划、年度计划、项目库管理政策等相互配合的宏观管理体系。同时，将市场机制引入土地开发整理的各 个环节，做到项目社会化、指标商品化和运作规范化。政府在宏观管理中， 需要加强以下工作：一是加强机构建设，加强领导。各级土地管理部门成立专门机构加强产业化运作中的管理和指导工作。二是根据
8、各地实际，组织力量，科学合理地编制土地开发整理专项规划，加强规划实施管理。土地开发整理工作应充 分体现政府行为的性质，在政府的统一领导下组织开展。政府的指导思想、目标要求应贯穿于土地开发整理专项规划之中，且始终坚持以规划为基本前提开展工作。三是科学合理地进行项目选址，实现土地开发整理社会效益、经济效益和生态效益协调统一。按照 可持续利用原则确定年度土地开发整理量，既能保证用地需求，又能确保指标及时变现，降低风险。四是采用各种管理手段， 进一步规范土地开发整理行为， 完善市场规则。 3 . 2 大力扶植土地开发整理龙头企业，争取由龙头 企业“总揽”区域内耕地占补平衡项目 近期，初步完成土地开发整
9、理产业化系统建设，进 一步理顺管理体制，完善市场机制，规范行业管理，建 立一个规范有序、多渠道、多层次、多形式的土地开发 整理行业市场体系。通过建立现代企业制度，做大做强 土地开发整理行业龙头企业。 中远期，通过理顺关系，明确职能，争取由区域内 的土地开发整理龙头企业“总揽”本区域内的占补平衡 项目。 “项目总揽”将弥补传统的占补平衡项目的单一 性和分散性，是一项涉及多领域、多部门、多行业、多 内容的复杂的系统工程。由于它具有独特的“综合”优 势， 将解决经济发展水平与耕地后备资源在地域上不匹 配的矛盾，即耕地占补在一定区域难以平衡的矛盾，也 必将成为引导耕地占补平衡工作必不可少的手段，2 0
10、 0 5 年第六期国土资源导刊 4 4但它的独特的内涵又必须随着时代的发展不断进行完善和丰富。 在市场经济条件下， 由区域内的土地开发整理龙头企业“总揽”本区域内的耕地占补平衡项目，可使土地开发整理更好地服务于国家大政方针和社会 经济生态和谐发展的需要，促使耕地占补平衡工作的快速健康发展。3 . 3 加快建立适应市场化运作规律的投入产出机制制订优惠政策， 广泛吸引社会资金参与土地开发整 理项目的投资、开发、经营，努力实现土地开发整理投资主体多元化、 融资市场化和产权清晰化， 政府的工作重心不再是放在资金的筹集、使用和管理上。通过“谁开发， 谁受益” 的原则， 从原来计划模式下的 “要我做”转变
11、成“我要做” ，改变原来一些地方有后备资源但无 开发资金， 有开发资金但没有后备资源的现象，实现开 发资金和后备资源的合理匹配。 3 . 4 尽快建立土地开发整理项目和折抵指标的市 场化运作机制 推行项目运作的业主负责制、 工程招标制和施工监 理制，通过“公开、公平、公正”的市场竞争机制，促 使土地开发整理经济实体直接面向市场， 自主发展，自 负盈亏， 使能适应市场竞争的优秀企业脱颖而出，成为 土地开发整理产业化的主力军。凡是土地开发整理企 业获得的折抵指标由各级土地主管部门统一管理，折 抵指标的交易需委托土地管理部门进行。政府资金投 入实施的土地开发整理项目由土地管理部门负责组织 实施， 获
12、得的折抵指标优先用于保证基础设施、重点工 程建设补充耕地的需要。 3 . 5 进一步规范土地开发整理行为 政府应制订相关政策， 规定所有的土地开发整理项 目都必须委托有资质的单位， 进行项目测量、可行性论证和规划设计；凡是企业或个人自筹资金投入土地开发整理的， 由土地管理部门进行资格审查；进一步规范 招投标工作，由土地管理部门会同有关部门负责招投 标管理和监督；土地开发整理项目均要实行项目监理，由具有监理资质的单位全程监理。 3 . 6 积极培育土地开发整理产业化的中介机构积极发展独立公正、 规范运作的专业化的土地开发 整理中介、 咨询服务机构， 为土地开发整理复垦提供信息、技术、监理、指标交易等方面的服务。主要措施包 括：争取政策，逐步建立项目规划设计、项目施工和工程招投标与监理的资质认证体系；定期发布信息，公布 区域内需要实施项目的情况， 为选择项目提供服务；组 织进行项目可行性论证和规划设计；为项目立项报批 提供技术服务；建立土地开发整理指标交易市场；提供行业技术培训、技术咨询服务等。
