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1、2010年第2期总第192期 专业眼光看经济经济眼光看中国金融危机的爆发，使我国农民工失业返乡问题突出。据农业部对农民工输出较多的15个省、150个村的抽样调查，2009年春节前返乡农民工占外出农民工的38.5%，其中有60.4%是正常的春节回家探亲，而39.6%的返乡农民工是由于失业返乡， 而且没有继续外出务工的意向。 据此推算， 全国1.3亿外出农民工中，有15.3%即2000万人成为失业返乡农民工。 由于外出务工是农民增收的主要渠道，农民工大规模返乡将大幅削减农民收入，并引发返乡农民工就业问题。一般而言，返乡农民工就业问题根源于两个重要方面：一是体制的原因，如李小建认为农民身份对空间迁移
2、的限制是促使农民工返乡的一个重要原因1，这也在蔡昉等（2007）的研究中得到了证实，换言之，体制改革的进程和性质是农民工返乡的主导原因。二是宏观经济运行的影响，当宏观经济波动导致企业经营困难时，会引发失业问题。 由于农民工已经成为我国产业工人中的主体力量，失业返乡就成为这一时期的主要表现。 体制和宏观经济波动对不同区域的影响具有一致性， 导致返乡农民工就业问题的解决既面临长期的体制约束又面临短期的就业供给约束。 因此，研究返乡农民工就业的影响因素和机制，及其与区域经济返乡农民工就业的制度设计与政策建议*System Framework and Suggetions for Policy-mak
3、ing on the Home-going Peasant-workersEmployment彭文慧内容提要农民工失业返乡源于体制转型时期劳动市场制度分割与就业供给刚性的双重约定。“农村-外流回疏-就地转移”模式是较适合我国返乡农民工就业与农村劳动力转移模式。促进返乡农民工就业，应加强和改善对农民工的公共服务，建立健全农民工就业指导体系；加强返乡农民工就业培训和服务；发展县域经济扩大就地转移；促进返乡农民工创业；进一步完善制度建设；促进区域经济发展。关键词返乡农民工就业 劳动市场分割 就业供给刚性 区域发展作者单位华中科技大学经济学院 湖北武汉430074Peasant-workers los
4、e job and go home due to the double constraint of of labor market segmentation andemployment rigidity. Pomoting the employment of home-going peasant-workers,we should reinforce and improve thepublic service for them, estalish and perfect the guiding mechanism of their employment,strengthen job-educa
5、tion;develop county economy to enlarge them employment in local areas,to perfect system construction further, and topromote regional economic development.home-going peasant-workersemployment，labor market segmentation，employment rigidity，regional de鄄velopment*该标题为改革编辑部改定标题，作者原标题为返乡农民工就业与区域经济发展研究。基金项目
6、：国家社会科学基金项目“社会资本与我国区域经济增长趋同的空间计量经济学研究”（批准号：09BJL048）。区域经济REGIONAL ECONOMY632010年第2期总第192期 专业眼光看经济经济眼光看中国发展之间的关系具有非常重要的意义。一、农民工失业返乡的成因：体制与就业供给的双重约束失业返乡在农民工外出务工过程中存在一定意义上的必然性，这有两个方面的表现：一是大范围的农民工失业返乡，如2009年初的情形。 二是农民工就业不稳定造成的季节性或随机性的失业返乡。 前者和宏观经济波动紧密相连，以致人们更多地将农民工的失业返乡和经济周期联系起来，认为农民工的失业返乡和社会总体就业的波动性是一致
7、的，都与宏观经济波动有关，并没有自身就业的特殊性。 其实不论是大规模的失业还是随机性的失业，农民工失业之后的返乡过程应该引起更多的关注，即究竟返乡能不能仅作为农民工失业后的区域流动来理解，还是应该把返乡本身也理解为农民工失业的一种推动力。 更进一步，农民工失业和农民工返乡在相互促进的现象背后是不是存在更深层次的原因。 显然，渐进性转轨的体制约束和农民工就业供给约束在这一过程中同时起作用。（一）体制作为条件因素的约束机制深入考察体制改革进程中政府主导和非帕累托改革对农民工就业的影响，可以发现正是因为旧有的城乡隔离体制尚未完全改革， 制约了市场机制的发挥，资源配置并非完全由市场力量来引导，这形成了
8、农民工就业不稳定的条件因素。 具体来看，政府主导的渐进性体制转轨过程形成了劳动力市场的分割，而这直接影响到农民工的就业。 林毅夫等关于我国经济改革与发展的研究为计划体制下劳动力资源的城乡分割的原因和后果提供了理论解释2。 改革开放以前，在资本稀缺条件下，为实施重工业优先发展战略，必须依靠计划分配机制将生产资源按照产业发展的优先次序进行配置，而城乡隔离的户籍制度及与之配套的城市就业和福利制度正是在这一背景下建立起来的，它导致了劳动力资源配套的效率低下和技术效率的损失3。 改革开放以后，市场逐步取代计划成为配置资源的主要手段，传统体制下壁垒森严的劳动力资源城乡分割被打破，形成了体制内劳动力市场和体
9、制外劳动力市场并存的局面。 其中，体制内劳动力市场的配置和价格确定仍由一系列管理体制规则和管理程序控制，运行带有明显的传统体制痕迹，而体制外的劳动力市场的价格基本上由市场供求决定，其行动基本上市场化了。 理论上来说，由于农民工主要依托体制外劳动力市场就业，而体制外的市场信号能够有效地对劳动力资源进行配置，从而促进农民工就业的繁荣和发展，至少在这一分割的市场范围内取得资源配置的高效率。实际情况是，由于两个体制的共存，体制内劳动力市场信息不充分和经济主体利益的非一致性会对体制外劳动力市场带来影响，从而影响总体上的配置效率， 这形成了农民工就业的体制环境，进而成为农民工就业的条件约束因素。作为条件因
10、素的体制约束至少在两方面强化了农民工就业的不稳定和地域、职业流动上的双向特征：第一，农民工由于身份限制难以维护正当的就业权益。 城乡分离的管理体制下，户籍管理仍然是决定劳动就业的主导力量，身份限制使农民工面对的是受歧视的用工制度，同工不同酬、同工不同时、同工不同权成为农民工就业中的普遍现象4。 由于体制上的障碍， 农民工不能享受企业正常的福利待遇和政治权利，也得不到必要的职业培训。更重要的是，农民工难以和用工单位签订责权平等的劳动合同，其就业具有很大的临时性，这导致用工单位倾向于使用青壮年农民工，一旦他们劳动力能力下降，就会被解雇，加之没有必要的社会保障和身份限制，只有回归农村农业。第二，农村
11、制度改革滞后导致农民对土地具有强依附性。 农民对土地的依附性由来已久，这一方面与传统农耕经济体系有关，由于农民生产生活所依赖的土地资源不可流动， 则农民世世代代被土地所束缚，并维持一种长久且稳定的家庭人口与物质简单再生产过程5。 同时与农村制度改革滞后带来的农村不可分性有关，所谓不可分性是指如果农村的要素市场不完善，农户就只能依靠家庭内部的要素禀赋来配置资源，并进行生产和生活的决策，其生产和消费决策是不可分的6。 农民对土地的依附性不但表现为生存型的，也表现为精神依托，从而决定了农村劳动力流动的双向性和不稳定性。（二）农民工就业中的供给刚性考察我国农村劳动力转移的历程，农民工就业的区域选择和产
12、业选择虽然具有时序上的波动性，但总体上呈现出刚性供给的特征，具体而言就是农民工倾向于流向东部沿海发达地区，并主要在劳动密集型的加工型产业就业为主，一旦就业环境发生波动，农民工即失业返乡。 从改革开放以来农村劳动力转移的过程来看，这一性质在不同阶段均不同程度地存在。改革开放30多年来，我国的农村剩余劳动力转移大致经历了从“控制流动”到“允许流动”再到“公平流区域经济REGIONAL ECONOMY642010年第2期总第192期 专业眼光看经济经济眼光看中国动”的三个阶段。控制流动阶段即从1978年到1983年，为保证重工业优先战略的实施，政府严格控制农村劳动力流入城镇，对农村富余劳动力通过发展
13、多种经营和兴办社队企业就地安置。 由于这一阶段农村家庭承包承包责任制的颁布和实施，极大地刺激了农民经营农业的积极性，农业生产比较收益大幅提高，控制流动并没有引发经济社会问题，但农村经济体制改革所带来的农民经营自主权和择业自主权，成为下一阶段农民工流动的推动力量。1984年起，农村劳动力进入快速流动阶段，特别是19841985年。1984年和1981年相比，非农产业劳动力增加了2248.5万人，非农劳动力占农村总劳动力的份额由9.1%上升到15.5%，成为农村劳动力转移最快的时期之一。 值得注意的是，这一阶段农村劳动力转移的推动力主要来自乡镇企业的崛起，19841988年， 乡镇企业从业人员增加
14、到9545万人，而1984年和1985年乡镇企业每年新增就业近2000万人7。1992年起，随着我国改革开放的全面铺开，政府对待农村劳动力流动的态度也发生了根本的转变，由盲目流动到鼓励、引导及实行宏观调控下的有序流动。 特别是，国务院及劳动部1993年起连续颁布了一系列法规以促进农村劳动力的跨区域流动，包括1993年中共中央颁布的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定、劳动部1993年颁布的关于印发再就业工程和的通知、1994年颁布的关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定， 以及1995年中共中央、 国务院办公厅颁布的关于加强流动人口管理工作的意见，有力地促进了农村劳动力跨区域流动的组织化、
15、有序化程度，按阳俊雄（2004）的估计，19921996年我国农村劳动力转移年均增长8%， 成为改革开放以来农村劳动力流动的高峰， 此后的农村劳动力流动虽然仍然以跨区域流动为主，但转移速度没有能够赶上这一时期。张军（2002）通过研究指出，19911996年我国工业的劳动生产率处于较高水平，但资本-产出比率却正处于低谷，资本-产出比率在19911994年为负值，这表明我国农村劳动力转移的快速增长是过度工业化造成的，即，低成本、低技术的劳动密集型产业过度发展带动了农村劳动力的快速转移， 而这些低成本、低技术的劳动密集型产业所提供的就业具有刚性，一旦农村劳动力供给不足，企业面临劳动供给短缺即停产歇
16、业，反之，由于宏观经济波动导致的企业停产，则必然表现为农村劳动力的失业返乡。（三）体制约束与就业供给约束的互相强化上述两方面对农民工就业的影响不是单独起作用的，而是具有相互强化的作用。 体制不但形成农民工就业的环境，同时也在渐进性体制改革的过程中受农民工就业性质的推动，具有路径锁定的特征。第一，劳动市场的体制分割不但是形成农民工就业供给刚性的主导原因，而且这一分割格局因为就业刚性而得到强化。 计划经济时期，由于户籍制度的存在，农民向城市迁移的意愿被竭力抑制，改革开放后，特别是进入20世纪90年代中后期以来，农民进城的限制逐步放开，城乡隔离与区域封锁已经淡化。2008年和2009年我国经济体制改革的意见中提出积极稳妥推进户籍制度改革，调整户口迁移政策，研究制订放宽中小城市落户的条件，允许符合条件的农村居民在城市落户。 虽然各地落户条件在逐步降低标准，但对于大多数农民工来说达到这些条件仍较困难，一个重要原因就是由于前期长期的体制分割导致农民工收入低下，农民工工资收入上涨速度严重滞后于城市生活成本的上升幅度，从而形成农民
