我国保税港区建设和发展前景

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1、第 30 卷第 9 期2008 年 9 月我国保税港区建设和发展前景中国港口协会副秘书长杜麒栋口岸通关环境的改革和完善是港口加快发展的重要因素。世界上大部分主要的贸易国家都有自由港， 且主要的集装箱枢纽港都实施自由港政策， 自由港在全球经贸活动中发挥了积极的作用。 从国内看，我国自 1995 年设立保税区后加快了口岸环境建设，实行了大通关、 区港合一和异地通关， 口岸环境大为改善， 迄今我国已设立 7 个保税港区。1海关政策与自由港政策国际贸易是促进全球经济发展的重要动力。国际贸易需要各国之间有自由的、 便利的贸易环境， 而各国在进行国际贸易的同时又要保护本国 （地区） 产业经济的发展不能受到

2、过多影响， 这是一对矛盾。 其解决的方法是， 各国除了执行各自的海关政策外， 还设立自由港、 自由贸易区等为国际贸易提供自由化、便利化的条件。海关是代表国家在关境行使监督管理职权的机关， 其根据国家法令对进出国境的货物、 旅客、 货币和运输工具等进行监督检查， 征收关税， 查禁走私行为。海关的设置由各国根据本国经济、贸易发展需要来决定，其本质是运用关税壁垒和各种非关税壁垒保护本国经济和对外贸易发展。一个国家 （地区）必须根据本国 （地区） 具体情况制定和完善自己的海关政策， 并在全国范围内统一实施， 这是国家意志在贸易发展方面的体现，是必需和必不可少的。但同时， 由于设立了壁垒， 其又会对一些

3、港口业务， 特别是国际转运和国际物流中心业务形成障碍。因此，通常的做法是，各国将港口或港口附近一个有限的区域规定为境内关外， 即设立自由港或保税区。自由港政策是海关政策的例外，是在一定区域内以扩大开放度而不是设立壁垒的形式来满足国民经济和对外贸易发展的需要，但若超出这一区域界限， 海关则必须对其加强监管检查。两者的关系是：海关政策在一个国家 （地区） 内普遍发生作用， 具有普遍性；自由港政策只在一个特定有限的区域内发生作用， 具有特殊性。因此， 自由港又是一个国家海关政策的补充，对封闭的自由港区必须实行海关监管。为尽可能降低监管成本， 一个国家 （地区） 不可能设置很多自由港； 自由港区域也不

4、可能很大， 如汉堡自由港占地面积为 16 km2。一个国家的自由港与该国对外贸易和海关政策的开放程度、 政治文化背景有着密切关系， 如法律制度的完善程度、 关税的高低、 社会和企业的信用机制等。有些国家和地区对国际贸易没有什么限制，关税很低或者几乎没有， 海关监管开放度高， 与国际上通行的自由港惯例区别不大，有的就称其为自由港城， 如香港、 新加坡。有些国家 （地区） 社会企业信用制度很完善， 自由港政策也比较开放， 范围较大， 如鹿特丹市就有数百个保税仓库， 自称 “比自由港还自由” 。有些国家 （地区）为了保护本国中小企业和经济发展， 保持进出口平衡， 防止国内劳动力失业， 因此对外贸易开

5、放度低， 海关监管严格， 海关政策与世界上通行的自由港政策惯例相距甚远。这些地区通常采用封闭型的自由港模式，自由港监管成本相当高。从地理位置看，处于大陆终端的港口属于加工型自由港；处于交通要道的自由港便于吸引货物开展中转业务，属于中转型自由港。但目前中转型与专稿第 30 卷第 9 期2008 年 9 月专稿加工型港口往往结合在一起， 成为综合型自由港， 国际集装箱枢纽港大多实行自由港政策。自由港的发展是国际贸易自由化、便利化的产物， 是对海关政策的突破， 是港口吸引国际集装箱航线设置和箱源的一种重要手段，也是国家利用港口区位优势促进国际转运业务、 发展本国 （地区） 经济的一种选择。2自由港管

6、理模式和特征从1547年意大利的热那亚湾建立第一个自由港迄今已有逾 460 年历史。据不完全统计，目前世界上有各类自由港逾 400 个，分布在近百个国家和地区。从地理位置看， 这些自由港遍及欧、 亚、 美各地，其中有地处航海要冲的中转港口，也有大陆内需型经济的终端港； 从功能看， 自由港经历了从单纯的装卸转运、 储存、 保管转为对商品的再加工， 从简单的重新包装、 分票等发展到现代服装、 电子、 机械等加工和制造业。自 20 世纪以来， 自由港呈现出加快扩展、 扩大功能的趋势， 特别是对集装箱枢纽港国际中转作业和国际物流的发展起着积极的推动作用。自由港的基本管理模式是“一线放开，二线管住， 区

7、内不干预” ， 这些已成为国际上自由港的通则。“一线放开”是指境外进入自由港区范围的货物， 进口只需向海关申报验关放行； 从自由港出口货物的自产产品除国际配额凭证放行外，其余出口商品只需报关验放。非自由港自产产品经自由港出口属于国有配额许可管理的商品凭许可证验放，对于自由港的转口商品可自由地不受海关监管进出。国内货物出口进入自由港区即视作已经出口，马上即可退税。“二线管住” 是指自由港与关境内的通道口为二线口岸管理。二线管住是指从自由港区进入国内非自由港区 （关境内） 或货物从国内非自由港区进入自由港区 （关境外） 时， 海关必须依据本国 海关法 赋予的使命管住管严， 以保护国内关税收入， 严

8、厉打击走私行为。“区内不干预” 是指自由港区内的货物可以进行任何形式的储存、 展览、 组装、 制造和加工、 自由流动和买卖、 物流配送等， 这些活动无需经过海关批准只需备案。但是不干预并不意味着不管理，在自由港区内进行任何工业、商业或服务业活动应事先通知海关，并按海关当局规定的规式制作存货记录。存货记录载有货物流动情况，应当便于海关能够辩认货物。在自由港与国内地区连接处通常用防栅与其他地区隔开， 即所谓关界， 货物进出关界要接受海关检查 （见图 1） 。图 1 中实线箭头表示货物在该国进出口必须办理海关手续并交纳关税，虚线箭头表示输入输出自由港的一般货物（不包括海关禁止进出口的货物） 只需作一

9、般登记， 无需交纳关税和其他进口税。只有当货物由自由港进入国内市场时才必须办理海关手续、 支付税金。图 1自由港示意图自由港特征主要有以下几点：（1） 自由港一定是 “境内关外” ， 是港口或者是港口的一部分； 而自由贸易区、 保税区则不一定有这样的限定条件，在非港口的地方也可以设立自由贸易区， 如在内陆、 边境区或远离港区的地方。（2） 自由港 “一线放开” 保证货物进出手续便利、简捷、 快速， 适用于国际贸易所需要的货物集散、 中转、 储存和简单加工等， 有利于开展国际转口贸易、货物中转和国际配送业务等。（3） 自由港要有现代化、 高科技的港口设施支撑。要有现代化的计算机管理系统、通信手段

10、和信息网络系统，要有规模完善的集疏运系统和口岸管理部门支撑。一般， 自由港的商务成本比较高。第 30 卷第 9 期2008 年 9 月（4） 自由港 “区内不干预” 表现为贸易自由， 即没有贸易限制； 金融自由， 即外币自由兑换、 资金自由转移和经营； 投资自由， 即没有行业限制； 运输自由，货物进出、 装卸自由， 免办海关手续， 船员可自由登岸等。（5） 自由港是一种国际惯例， 不论对哪个国家何种海关制度， 自由港模式都具有共同的特性。3自由港和集装箱枢纽港的核心竞争力建设国际航运中心是建设国际集装箱枢纽港，其与一般港口的区别在于，建设国际枢纽港不仅是为了提高吞吐量，而是要促使货物在港口地区

11、留下来进行加工服务， 使货物增值， 促进所在国家和地区经济社会发展， 这就是大家所说的 “第三代港口” 概念。尽管各枢纽港情况不一， 竞争侧重点不同， 但其共同的特征或者说核心竞争力可以表达为“流”和“留” 的能力。所谓“流”是指尽可能减少对集装箱货流的阻力， 即经过枢纽港的货物流动要畅； 承运货物和集装箱的车、 船等各种运输工具进出枢纽港口要畅； 因货物贸易、船舶运输而引起资金和国际货币的进出流动要畅； 由此带来的单据、 信息流动要畅； 成为实物流、 运输工具流、 资金流和信息流能够迅速集聚、 扩散的中心。要使货物流得快就要减少不必要的阻力，加强港口硬环境和软环境建设。 前者包括建设深水码头

12、，提高港口装卸效率和装卸质量，提供各种必要的港口设施， 提供港航服务信息平台等； 后者主要是建立良好的口岸服务环境， 包括为货物进出提供便捷、 简便的通关服务，为国内货物转关和国际货物中转提供尽可能方便的通关服务等。所谓 “留” 是指尽可能提高枢纽港的吸引力。对集装箱箱源要有吸引力，特别是吸引国际集装箱中转业务； 对国际班轮公司要有吸引力， 特别是吸引主干航线船公司来开辟航线、 增加航班； 对国际资金要有吸引力， 吸引外资来港口投资建设码头、 仓库，设立加工园区，开发内地资源，开拓国内外市场； 对物流特别是国际物流要有吸引力， 设立物流园区和物流企业， 开展增值服务， 使枢纽港成为国际货物增值

13、服务中心。要使货流能留下来就要提高港口的吸引力。除了港口自身的有利条件外， 如集装箱处理能力强， 港口腹地市场大， 交通集疏运方便， 港口收费有竞争优势， 港口有各种资源优势， 商务成本低， 能够为加工装配提供有利条件； 还要求口岸对货物、 资金、 运输工具进出提供便捷的通关服务，对国际中转货物实行免检和免收关税等海关服务，提供更灵活的金融政策等。所以，枢纽港的综合竞争力实际上就是上述两部分的集合 （见图 2 所示） 。图 2枢纽港的核心竞争力图2中两个集合的重叠部分都涉及到口岸环境、通关条件、 金融政策等， 是建成国际集装箱枢纽港或国际航运中心的关键， 也是国际上自由港通行惯例。若缺少这部分

14、内容，国际集装箱枢纽港和国际航运中心则难以建成，因此设立自由港是提高枢纽港核心竞争力的重要举措。4我国保税港区现状和发展前景4.1如何认识保税港区保税港区名称是我国的独创，将保税港区称为Free Trade Port Area， 直译即自由贸易港区。如何看待我国的保税港区？即保税港区是海关政策的例外 （即国际公认的自由港） 还是海关政策的改革或试点？笔者认为应该是后者。（1） 虽然保税港区英文名称是自由贸易港区， 与国际通行的称呼一致，但从中文字面看尚有言不尽意之处， 对于实际管理者来说， 其还属于保税范畴。专稿第 30 卷第 9 期2008 年 9 月（2） 虽然各个保税港区的经营者在操作中

15、、 宣传资料中宣称保税港区实行 “境内关外” 政策， 按照 “一线放开， 二线管住， 区内不干预” 方针操作， 但在国家和地方政府正式文件中却从未出现这样的提法。（3） 虽然保税港区叠加享受保税区、 出口加工区和保税物流区的税收和外汇政策，是目前我国开放度最高的港口经济监管区， 但在实际操作中， 保税港区的优惠政策和便利措施并没有能够真正地充分用好、 用足。如有人说：“对于进出口贸易， 保税港区能办到的， 外面也能办到； 外面能办到的， 保税港区则不一定能办到。 ”再如， 各 保税港区管理暂行办法中都规定， “国内货物进入保税港区视同出口， 按照规定实行退税” ， 但实际上不能像货物装上外轮那

16、样及时退税， 退税时间一般较长， 且工作效率也低。（4） 自国务院批准设立天津东疆、 大连大窑湾保税港区后， 国家有关部委曾建议， 此后暂不研究扩大其他保税物流园(区港联动试点区域)或设立其他保税港区。但实际上， 从 2007 年 9 月后国务院又批准设立海南洋浦、 宁波梅山、 广西钦州、 厦门海沧等保税港区，还有一些港口正在申请设立保税港区。另外，国务院还同意苏州工业园区开展具有保税港区综合保税功能的海关特殊监管区域试点。（5） 在管理上， 已经运行的保税港区成立了保税港区管理委员会， 制定了 保税港区管理办法 或规定， 海关出台 海关保税港区的管理暂行办法 。保税港区的运行经常要通过横向和纵向协调来解决，效率之低由此可知，这也是保税港区作用不能充分发挥的一个重要因素。由此可见，我国目前的保税港区并不是国际上公认的自由港， 而是国家海关政策的改革和试点。 保税港区实施的优惠政策有限，与国际惯例的自由港政策还有差距。4.2如何发展保税港区改革开放 30 年来， 我国对外贸易总量已排名全球第 3 位，港口吞吐量和集装箱吞吐量都已位居世界第 1， 已