《地方政府投融资平台债务风险问题研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方政府投融资平台债务风险问题研究（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、35地方政府投融资平台债务风险问题研究文/鹏元资信评估有限公司 证券评级一部 刘洪芳 摘 要：伴随着地方政府投融资平台的迅猛发展，其债务风险也急剧上升。为控制债务风险，政府颁布了19号文及相关细则，要求从融资主体资格、融资主体资产构成、贷款融资及债券融资行为、债务融资担保行为等方面采取了应对措施。目前当务之急是全面贯彻落实各项政策，同时大力发展城投债市场。关键词：投融资平台 债务风险 19号文Abstract: Along with a spurt growth of investing and financing platform, the debt risk rose sharply. F
2、or control the debt risk, government issued document No.19 and detailed rules, asked to take measures from issuer qualification, issuer assets composition, risk management of loan financing and bond financing, financing guarantee and so on. Our top priority is to implement the policies, and accelera
3、te the development of the city construction investment bond market.Keyword: Investing and Financing Platform Debt risk Document No.19一、地方政府投融资平台发展现状我国分税制财税体制下，中央和地方在事权和财权的分配上出现了事权的重心下移而财权的重心上移，进而导致了地方政府事权和财权的不对等，因此，在我国城市化加快发展阶段，导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。然而，我国预算法明文规定地方政府不得发行地方政府债券，此外，贷款通则也
4、规定地方政府不得作为借款人直接向银行借贷。为解决资金需求与供给矛盾的问题，各地方政府采取变通的方式，通过设立隶属于地方政府的投融资平台，或向银行借款，或按照企业债券管理条例来发行债券，筹集资金用于市政建设。虽然我国地方政府投融资平台的存在由来已久，但其快速发展以及风险的快速积聚主要从2008年下半年国际金融危机的爆发开始。2008年11月，为应对国际金融危机，我国政府实施了积极的财政政策，出台了4万亿元的投资刺激计划，其中，中央仅承担1.18万亿元，其余部分都要求地方政府给予配套资金支持和税收优惠。与此同时，2009年初，中国人民银行和中国银监会联合发布了关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经
5、济平稳较快发展的指导意见，提出36“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，受此影响，地方政府投融资平台如雨后春笋般涌现出来。根据审计署35号公告，截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立地方政府投融资平台6,576家，其中：省级165家、市级1,648家、县级4,763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的地方政府投融资平台均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3,234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1,173家，还进行其他经营活动的2,169家。二、地方政府投融资平台债
6、务风险状况地方政府投融资平台数量迅速增长的同时，其融资规模也增长迅猛。根据审计署35号公告的统计数据，截至2010年末，地方政府投融资平台政府性债务余额49,710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31,375.29亿元、政府负有担保责任的债务8,143.71亿元及其他相关债务10,191.68亿元，分别占63.12%、16.38%和20.50%。从层级看，省级8,826.67亿元、市级26,845.75亿元、县级14,038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。地方政府投融资平台融资规模的迅猛增长尤其是贷款规模大幅增加，导致地方政府债
7、务风险急剧上升。根据审计署2010年6月23日公布的数据，通过对18个省、16个市和36个县本级的审计，其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达364.77%，在国外，债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一，美国规定债务率（州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入）为90%-120%；新西兰要求地方政府债务率小于150%；巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率（债务余额/州政府净收入）小于200%，市政府债务率（债务余额/市政府净收入）小于120%。我国少量地区债务率超过200%，反映了一些地方政府财政确实存在较大的风险。此外，地方政府投融资平台
8、债务风险还延伸到银行系统风险和城市化发展风险两方面。首先，地方政府投融资平台巨大的银行贷款规模可能导致银行产生大量的不良资产。2010年中国银监会已把地方政府投融资平台风险列为银行业三大风险之首。目前中国地方政府投融资平台总体上负债率都相当高，大部分成立时间较长的投融资平台负债率都超过80%，而虽然近两年新成立的投融资平台负债率相对较低，但由于其中很大一部分是地方政府为了迅速筹集资金，通过注入土地或者一些公益性资产如道路、桥梁、水利设施、管网以及行政办公楼等临时设立的，这些投融资平台主营业务及盈利能力一般较弱，且治理极不规范，潜在风险较大。此外，虽然贷款是由地方政府投融资平台公司统借统还，但由
9、于贷款使用人是建设单位，大多数投融资平台对项目建设和资金使用都不实施管理，也不是项目的最终受益者，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，银行实际上难以进行顺利的追索，将会出现大量的不良贷款，引发银行系统风险。根据2010年7月20日中国银监会公布的数据，存在银行呆坏账风险的地方投融资平台贷款约为1.76万亿元。其次，长期以来，我国城市基础设施建设投资比例严重偏低，与城市化水平的高速增长相比较，投资总量明显不足，导致我国城市基础设施建设投资与城市经济发展极不协调。从2001-2006年情况来看，虽然投资额逐年加大，但增长较为缓慢，年复合增长率仅为12.02%，远低于同时期财政收入2
10、0.02%以及财政支出20.78%的年复合增长速度。2001-2006年，各地区基础设施建设投资额占财政收入和财政支出的比重基本都呈现下降的趋势，2001年该比重分别为3721.11%和12.54%，而2006年该比重分别下降至15.88%和9.55%。可见各地方基础建设投资财政支持力度严重不足，阻碍了城市化的推进。虽然地方政府投融资平台的出现在一定程度上缓解了城市基础设施建设资金需求压力，但却也积累了巨大的债务风险，如果债务风险爆发，目前许多在建项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。“十二五”时期，我国的城市化发展将进入新一轮建设高峰期，资金需求庞大，
11、如果地方政府投融资平台的融资能力受到较大限制，其所蕴含的风险将可能提前暴露，对我国的城市化甚至经济发展产生重大影响。三、19号文及相关细则对控制投融资平 台债务风险的要求虽然地方政府通过投融资平台筹集资金，在一定程度上弥补了基础设施建设资金缺口，有效扩大了内需，促进了经济平稳较快发展。但与此同时，由于地方政府投融资平台融资规模大、期限长以及用途监督存在一定困难，再加上部分投融资平台运作机制不健全，缺乏可持续发展能力，地方政府投融资平台债务风险日益加大。为防范和控制其债务风险，国务院于2010年6月10日颁布了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号，以下简称表1：20
12、01-2006年各地区基础设施建设投资情况（单位：亿元）项目区域200120022003200420052006基础设施建设支出华北地区245.41260.79280.94324.22392.46431.59东北地区143.02135.61138.62176.31237.72251.94华东地区401.97477.86566.49671.34840.60961.86中南地区393.20434.03426.69465.66580.43596.66西南地区280.02333.61300.66273.33373.03376.30西北地区182.93247.94193.13182.84251.5428
13、8.50地方总计1,647.551,889.841,906.534,004.562,675.782,906.86占财政收入比重华北地区21.65%20.51%19.27%17.51%16.27%14.01%东北地区20.28%17.77%16.31%17.89%19.80%17.38%华东地区14.08%15.20%14.91%14.80%14.25%13.43%中南地区18.83%19.68%17.51%16.79%16.74%14.08%西南地区41.52%45.06%34.97%27.09%29.99%24.33%西北地区52.53%63.48%43.18%33.90%38.07%34.
14、90%地方总计21.11%22.19%19.36%34.25%17.98%15.88%占财政支出比重华北地区12.80%11.87%10.99%10.32%10.25%9.09%东北地区9.93%8.55%7.88%8.25%9.06%8.10%华东地区10.44%10.55%10.52%10.30%10.61%10.15%中南地区12.38%11.71%10.47%9.84%9.97%8.51%西南地区16.40%16.77%14.05%10.90%12.26%10.32%西北地区17.53%19.47%14.69%11.76%13.12%11.83%地方总计12.54%12.37%11.0
15、7%19.45%10.64%9.55%注： 由于与以往年份相比，2007年财政收支科目发生了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，与往年数据不可 比，因此，在此不列出2007年以后的数据。数据来源：2002-2007年中国统计年鉴。38“19号文”），要求加强对投融资平台及其债务的管理。为贯彻落实19号文的实施，财政部、国家发改委、中国人民银行和中国银监会于2010年7月30日联合颁布了关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号，以下简称“412号文”）。为进一步规范投融资平台的债券融资行为，有效防范投融资平台和地方政府债务风险，更好地
16、发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，国家发改委于2010年11月20日颁布了关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题（发改办财金20102881号，简称“2881号文”）。为有效防范融资平台公司贷款风险，中国银监会于2010年12月26日颁布了关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发2010110号，简称“110号文”），并于2011年4月2日颁发了关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号，简称“34号文”）。从内容上来看，412号文主要是对19号文相关条款的详细解释，2881号文主要是对投融资平台债券融资的规范，而110号文和34号文主要是对投融资平台贷款的管理。总体来看，19号文及相关细则对地方政府投融资平台债务风险控制的要求主要体现在以下几个方面：1、对投融资平台及其债务实施分类管理要求将截至2010年6月30日的地方政府投融资平台的债务分为三类进行全面清理：第一类是投融资平台因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；第二类
