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1、- 1 - 浅论行政处罚中应当保护的当事人合法权益强凤彬行政处罚法作为一部程序法，明确了当事人在行政处罚过程中享有的合法权益。随着执法实践的不断深入，工商行政处罚过程中当事人合法权益的保护，越来越引起了大家的重视。那么，行政处罚法到底明确了当事人哪些合法权益？执法实践中，这些权益有没有新的变化？我们的行政执法存在哪些侵犯当事人合法权益的情形？对当事人合法权益的保护，我们又该做些什么？本文就以上问题进行了粗浅探讨，希望能对我们的行政执法工作有所裨益。一、行政处罚中当事人享有的合法权益（一）知情权当事人有了解行政机关给予行政处罚的违法事实、证据以及法律依据等情况的权利，即知情权。 知情权是当事人参
2、与行政执法，行使陈述申辩等其他权利的基础。从法律规定的行政处罚程序来看，当事人的知情权（被告知权）贯穿于行政处罚的全过程。行政处罚法规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据， 并告知当事人依法享有的权利。 告知当事人作出行政处罚的依据和违法事实，是指执法人员必须告诉当事人什么行为是违法的，违反了- 2 - 什么法律、法规或者规章的规定，依据法律、法规或者规章的什么条款应当给予什么样的行政处罚。告知当事人应当享有的权利，是指执法人员必须告知当事人享有的陈述、申辩的权利；如果该行政处罚案件属于行政处罚法规定的重大、复杂的行政处罚案件，行政机关应当告知当
3、事人有提出听证的权利；当事人要求听证的， 行政机关应当组织听证；行政机关在作出行政处罚决定时，要告知当事人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。行政机关不按照法律规定告知当事人给予行政处罚的事实、理由及依据，行政处罚决定不能成立。（二）确认权当事人有确认对自己进行行政处罚的执法机关、执法人员是否具备法定资格的权利。确认权的行使， 有利于当事人主动认识自己的违法行为，接受、配合行政处罚，提高效率。行政处罚法规定，行政执法人员当场作出处罚决定，或者在进行调查、检查时，应当向当事人出示身份证件，表明执法身份。要向当事人表明执法身份，有两种情况，一种是向当事人出示执法证件，表明身份；另一种是以岗位明
4、示身份，执法人员在工作岗位上执行公务，即已表明身份。 另外，行政处罚法规定，行政机关制作的行政处罚决定书，应当加盖行政机关的印章；收缴罚款时，必须出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据， 不出具法定罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。这些都是保障当事人可以确认执法机关、执法人员执法资格- 3 - 的规定。（三）申请回避权回避权源自诉讼法学“任何人都不得成为自己案件的法官”这一法理。 行政处罚中， 行政机关代表国家追究当事人违法行为的行政责任，兼有审判者的角色， 因而行政处罚中同样适用回避，以保证实体结果和程序进行的公正性。行政处罚法规定，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。工
5、商行政管理机关行政处罚程序规定明确，首次向案件当事人收集、调取证据的， 应当告知其有申请办案人员回避的权利。 回避的提出主要有两种方式，一是执法人员认为自己与当事人存在利害关系，主动提出回避； 二是当事人认为执法人员与案件有利害关系，可能影响案件的公正处理，而要求其回避。（四）陈述申辩权任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见， 这是现代法制的一个重要原则。当事人有对行政处罚的事实、 理由和依据提出自己的主张的权利，有权对自己的行为作出陈述、 说明、解释和辩解。 确保当事人陈述申辩权的行使，能通过充分、平等的发言机会，疏导不满和矛盾，避免当事人采取过激行为， 保障当事人的人
6、格尊严，实现其法律主体和道德主体的地位。行政处罚法规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政- 4 - 机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核； 当事人提出的事实、 理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人的申辩而加重对当事人的处罚。需要强调的是，陈述申辩权应当贯穿于行政处罚的全过程，无论是适用简易程序， 还是适用一般程序， 当事人都享有陈述权和申辩权。对行政机关而言，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法 规定的其必须履行的法定义务，在当事人未明确表示放弃此项权利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应给予当事人任何种类的行政处罚。（五）举
7、证权举证权是当事人当然享有的一项权利。当事人的行为在受到行政机关追究时， 有权提出证据以证明其行为并不违法或者证明行政机关的调查行为违反法定程序，侵犯其合法权益。行政处罚法规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。这里的全面、客观、公正，即是指行政机关应当尽可能多地收集与当事人被查行为相关的证据，包括对当事人不利和有理的证据。当事人提出的证据成立的，行政机关应当采纳。（六）免于不利陈述权行政处罚法规定，行政机关在调查或者进行检查时，- 5 - 当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠， 但如果当事人
8、履行协助行为却使其陷于不利境地，则与现代法上基本人权理念相悖。如果完全否认行政处罚中当事人协助的义务，那么行政处罚的公益性将会受到损害，个人在行政程序中的参与权利也可能成为没有义务约束的“特权”； 但如果承认行政处罚中当事人有协助之义务， 那么行政处罚当事人可能因履行协助之义务而使自己深陷 “法网”。因此当事人因协助可能招致不利后果时，协助义务的范围应当收缩， 一条不可跌破的底线是当事人应当免于不利陈述。（七）申请听证权行政处罚当事人的听证权是行政处罚当事人的陈述、申辩权的一种特殊表现形式， 它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会，目的在于弄清事实、发现真相。听证制度，能够通过程序公正促进实体公
9、正，实现公正与效率的统一。行政处罚法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、 较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的， 行政机关应当组织听证。 随着民主法治的不断发展进步，适用范围逐步扩大是发展趋势。 根据省局规定， 对公民（含个体工商户） 实施罚款、没收财物（含违法所得，包括钱款和物品）数额达到3000 元以上（含本数）或者两项合计数额达到3000元以上（含本数）的、- 6 - 对法人、其他组织实施罚款、没收财物（含违法所得，包括钱款和物品）数额达到20000 元以上（含本数）或者两项合计数额达到 20000 元以上（含本数）的，执法
10、机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。（八）申请复议权、提起诉讼权这是对当事人的法律救济途径。行政处罚法规定，对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。还规定，行政处罚决定书中必须载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。这种法律制度、法律救济途径，对于行政机关来说，是一种制约和监督。而对于当事人来说， 则是一项重要的权利。 在行政复议或者行政诉讼阶段， 特别是在行政诉讼中， 当事人的地位与在行政处罚过程中有了实质性的改变。当事人由原来的被动一方变为主导的一方， 而行政机关却从优越的一方变为被动的一方。通过行政诉讼，就能够真正对行
11、政机关的行政处罚行为作出公正的判断，也就能够维护当事人的合法权益。（九）赔偿请求权行政处罚法规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。这里所说 “行政机关违法给予行政处罚”， 从程序上讲包含有三层意思：一是行政机关违反法定步骤实施行政处罚的，如先处罚后查证。二是行政机关违反法定程序实施行政处罚的，如执法人员进- 7 - 行当场处罚时， 不出具法定罚款收据而收缴罚款。三是行政机关违反法定方式实施行政处罚。如行政机关不依照民事诉讼法有关送达的方式送达行政处罚决定书。行政机关因违法行政处罚给当事人造成损害的，应当依照国家赔偿法的有关规定承担赔偿责任。当事
12、人因行政处罚致使合法权益受到损害的，依法享有获得赔偿的权利。（十）申诉检举权申诉权是指当事人对行政机关作出的行政处罚决定不服，向其上级机关提出请求，要求重新处理的权利。检举权是指当事人对行政机关执法人员违法实职行为向有关机关进行揭发和举报的权利。行政处罚法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚， 有权申诉或者检举； 行政机关应当认真审查，发现行政处罚错误的，应当主动改正。当事人享有申诉检举权，有助于督促执法人员依法行政，规范执法行为， 并保持清正廉洁。二、工商行政执法中侵犯当事人合法权益的主要表现从实体方面来看，主要有：（一）适用法律不当，利用当事人对工商法律法规的不熟悉，对其违
13、法行为适用处罚较重的法律法规，没有最大程度地保护当事人合法权益；（二）处罚标准不一，对不同当事人的同一违法行为，处以不同种类、不同幅度的行政处罚，滥用自由裁量权，有失处罚的公允。从程序方面来看，主要有：（一）未能主动收集证据，部- 8 - 分案件过于依赖由当事人提供相关证据材料；（二）未能全面收集证据，往往只收集用以证明当事人违法、对当事人不利的证据，不注重收集其依法应当从轻、减轻处罚的证据；（三）查办案件掺杂个人好恶，对不配合调查、“不老实”的当事人加重处罚；（四）不注重案件的说理， 未能“以案释法” ，对当事人的说服、教育不够；（五）执法态度粗暴， 不注重听取当事人的陈述申辩，对当事人缺少
14、人格尊重。三、当事人合法权益的保护（一）进一步强化举证责任倒臵的意识举证责任，是指由谁提出证据，证明待证事实的义务和责任。行政处罚程序中，一般由行政机关负举证责任，这是行政处罚法所规定的举证责任基本原则。行政处罚法第30 条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”最高人民法院关于执行若干问题的解释 第二十六条规定， 在行政诉讼中，被告（即行政机关）对其作出的具体行政行为承担举证责任。从行为责任上来说， 行政机关负有查明违法事实的责任；从结果责任上来说，如果行政机关没有查明违法事实，不得给予行政处罚。
15、做出或者不做出行政处罚决定所依据的事实，都由行政机关根据当事人、 利害关系人提供的证据以及执法人员依法收集的证据负最终的证明义务（当然，这并不排除当事人、利害关系人- 9 - 在特定的情况下承担相应的举证责任）。所以，执法人员应当牢固树立举证责任倒臵意识，客观、公正地开展调查，主动、全面地收集与当事人违法行为有关的证据。（二）进一步树立程序正当的理念没有程序的合法性，就没有结果的正当性。行政处罚应在坚持实体正义的同时， 更加注重追求程序正义，体现程序公平公正之理： （一）追求程序正义并不否认实体公正的价值，只是按照程序本位的理念， 对实体公正的追求应当体现在执法程序的理性设计当中，即在具体的执
16、法过程中，主要是依靠程序的合成，而不是执法机关的主观努力来实现实体法和实体公正；（二）由于程序在一定意义上决定着实体，程序公正对实现公正的实体结果往往具有决定性作用。而纯粹的实体公正则是难以想象的，甚至是无法实现的，正所谓没有程序就没有权利。所以，人们往往先以程序公正与否作为衡量执法公正与否的标准；（三）实体不公正影响的只是个案， 程序不公正破坏的是整个工商行政执法机制；（四）实体不公正可以救济与纠正，而程序不公正在许多情况下无法救济与纠正， 如超期限、当事人行使权利的机会不均等、违反法定要件送达执法文书等等。在工商行政处罚程序正当方面，执法人员应当转变“重实体，轻程序”的观念，做到：一要交待案源，使案件的来龙去脉一目了然，表明案件查办合法启动；二要说明执法程序，将案件查办中实施的行政强制、处罚或听证告知、 是否听取和采信陈述- 10 - 申辩意见、是否举行听证等涉及当事人权利的事项清楚地告诉当事人，使其享有充分的知情权、参与权和处分权；三要告知履行方式、期限及拒不履行的后果、本局将依法采取的措施等，晓之当事人以利害，
