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1、外来务工人员子女就学问题分析提要 “民工潮”作为现代社会城市化进程不可避免的趋势，已渐渐为 人们所接受。上世纪90 年代后，第二轮“城市移民”呈现出新的发展动向， 流动人口外出打工日渐出现“家庭化”趋势，从而使得流动子女的教育问题 已成为流动大军涌入城市后日益突出的重要问题之一。本文结合对北京、上 海、浙江（杭州）三地的流动子女受教育的调查问卷，对流动子女的教育状 况作出具体分析，最后从教育观念、政府、社会等方面提出相应对策。 一、外来务工人员子女就学存在的问题 （一）外来务工人员子女就学状况。由于受种种因素的限制，目前外来务 工人口子女就学的方式，主要是在正常缴纳借读费后进入市区公立学校；进
2、 入收费较贵的政府批准的私学校；在非法或不合格的打工子弟学校就读。据 调查，外来流动人口子女在公办小学和民工子女学校入学的小学生人数主要 集中在城郊结合部，如上海浦东新区民工子女学校有1.4 万余人，在公立中 学借读的共 2.86 万人；闵行区民工子女学校有1.6 万人，加上在公办中学借 读的共有 2.22 万人；宝山区、嘉定区民工子女学校分别有2.56 万人和 1.13 万人。市中心区和远郊人数较少。目前外来务工人员子女接受义务教育难问 题，主要原因还在于我国义务教育阶段实行的是“分级办学，分级管理”， 即基础教育由县、乡财政管理的教育体制。由于义务教育阶段的经费主要是 由地方政府负担，外来
3、务工人员子女因为没有流入地的户口，所以无法享受 由流入地政府财政负担的教育经费。1979 年以后，我国的户籍制度依然对农 民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用，流动人口子女上学难问 题往往是受户籍制度、教育投入机制影响的结果。没有城市户籍或是离开户 籍所在地的适龄儿童，在所居城市很难得到同等的受教育机会。外地务工的 流动人口在农村交纳教育附加费，在城市打工也缴纳工商税、 暂住费等费用， 他们负担了城乡的双重费用，但他们的子女上学，却仍然要另外缴纳很高的 费用而且得不到应有的服务， 这种状况不利于民工子女入学接受应有的教育。( 二)一些公办学校相对高额的借读费、赞助费以及学杂费是低收入家
4、庭外 来务工子女就学的一道门槛。部分家长不愿让孩子在公办学校就读，一是民 工学校收费低。如在杭州，民办学校每学期收费600元（以小学为例），公 办学校按杭州市收费标准每位学生每学期收取300元的借读费，在北京甚至 达到 600 元。在杭州调查发现，对于外来务工人员子女，公立学校的收费表 面上是按杭州市对外来务工人员子女就学暂行办法收取，但实际上，学 校仍以各种原因“强迫”家长以自愿奉献的名义缴纳上万元的教育基金。二 是民工学校收费方式比较灵活，允许学生按月或按季度交费。三是民工学校 的招生条件宽松，面向全社会外来务工人员子女，入学办理手续简单，公办 学校招生原则，往往先满足本地生源，才会考虑外
5、来民工子女。其次，公办 学校在入学办理手续上要求民工子女要持有流入地县级教育行政部门证明、 暂住证、健康证等一系列证明，往往使得想让子女进入公办学校就读的家长 奔波、折腾一番，有时还需要走“后门”，拉关系，这让当初到城市务工人 员无所适从，同时也滋生公办学校一些单位部门的腐败。 按照杭州市划定的市民最低生活保障线，很多有两个孩子的外来人口家庭 基本上生活在城市贫困线以下。他们对子女教育的选择，一如他们选择质次价低的生活用品一样，很自然地选择教育水平虽低但收费低廉的打工子弟学 校甚至让孩子辍学。据报载，截止2001年 5 月份北京的 20万外来务工人员 子女中，小学阶段的入学率为90，初中阶段为
6、 20，有相当数量人口面临 着就学那难但没有质量保障的尴尬境地。 （三）外来务工人员子女在公办学校受到歧视。有的公办学校的借读生不 能参加三好学生评比，有的活动外来务工人员子女无法积极参与，从而造成 他们在学校成为被冷落的对象，逐渐形成一种自卑的心理。因此有的家长担 心孩子到公办学校受到歧视，而宁可选择学校没保障的民工学校。据在杭州 学校外地生与本地生关系问件调查发现，在对于“你平时更喜欢和哪些同学 一起玩”这个问题的回答， 回答更喜欢和杭州本地同学一起玩的比例为0，回 答更喜欢同外地生一起玩的有49.21 ，认为都一样的占4.21 。寻究其原 因，虽存在方言的阻碍，而更多的是在本地与外地、市
7、民与民工阶层的划分。 从而造成本地与外地学生交往的鸿沟，也使得更多的流动人口子女认为城里 人瞧不起他们，甚至产生了逆反心理。因此，接收学校如何使外地学生和本 地学生和睦相处，也是一个需要解决的课题。 （四）民工子弟学校为外来民工子弟就学提供了便利，但存在的问题不能 忽视。民工子弟学校发展快，分布散，不均衡。据2001 年 5 月下旬上海各区 县教育局统计，目前在沪工有民工子女学校519 所，在校学生约 12 万人，分 布在卢湾、黄浦以外的17 个区县，其中民工子女学校有50 所以上，在宝山、 闵行、嘉定三个区，共有学生52000名，占总人数的43.2。 办学条件不符合要求。 根据各地区县教育局
8、自查和2001 年 5 月教委检查的 结果，除少数租用空置校舍的民工子女学校的教学设施和环境尚可外。如浙 江杭州明珠实验学校为首的5 所民工子弟学校，其余以简屋、民宅、厂房作 为教育的居多，办学条件多数不符合要求。北京丰台区共有民工子弟学校52 所，其设立和办学均未经过丰台区教育行政部门批准。在从北京、上海、杭 州调查数据得知，这些民工子弟学校的举办者很少是本地长住户口，大多数 是外地人员，其文化程度多为初、高中毕业，有的只有小学文化水平。其中 学校的教师情况普遍是“半路出家”，65没有教师经验，难以保证教学质 量；其流动性很大，劳资矛盾明显。民工子弟学校因办学条件的诸多原因， 学校的卫生状况
9、和免疫预防工作差，缺少严格的卫生检查，学生事物中毒时 有发生，并且学校里的设施、交通工具等也普遍存在安全事故隐患。就其中 火灾隐患一项， 据上海市消防部门去年45 月对 506 所民工子弟学校消防安 全专项检查，这些学校普遍存在安全通道不畅，无疏散标志，消防设施严重 不足等火灾隐患。 民工子弟学校内部管理问题众多。民工子弟学校内部组织结构简单，在许 多方面权责不分，尤其是财务管理体制不完善；民工子弟学校在法律上没有 明确的地位，学校的权利不能在法律上得以承认和有效保障，学校的存在及 其对内对外的各种关系很容易受到国家或当地政府相关经济、文化、教育政 策影响，处于一种不稳定状态之中，动迁对学校来
10、说是家常便饭；民工子弟 学校现在也已开始激烈的竞争，影响学校竞争实力的最为重要的因素并不是 学校办学质量与办学特色，而在于学校所处的地段，取决于学校附近是否有 集中的民工聚居点，是否有大量的学龄儿童存在，这种情况显然不利于学校 办学质量的提高和外来民工子女接受良好的义务教育。 （五）教育行政部门之间的管理衔接和法律法规亟需协调、完善。目前，我国教育行政部门之间在面对外来务工人员子女就学问题上的管理，出现了 流入地的教育部门基本不管理，流出地教育行政部门难以管理的现象。在上 海，除安徽寿县社会力量办学办公室有专门在沪负责联系民工子女办学情况 外，其他各地都没有专人负责。为此，曾发生过两所学校为抢
11、生源而降低收 费现象。检查中还发现，有一个学校承办人兼了6 所学校校长。由于体制、 机制等问题，市、区、县教育局只能进行简单的日常管理，并在力所能及的 范围内予以扶植，涉及到经费、校舍、交通、消防、安全等难以管理。由于 外来人口流入情况难以预测，所以区县教育局无法制定办学计划。 而对于解决外来务工人员子女受教育问题的法律法规上，虽然早在 1996 年 国家教委就提出解决流动儿童、少年的就学措施，国家也相继出台了一些法 律法规，要求外来务工人员子女流出地和流入地政府为解决外来务工人员子 女接受义务教育问题创造条件，但对解决此类问题的法律责任、社会责任未 作出明确界定。 1998年，原国家教委制定
12、了流动儿童少年就学暂行办法 中没有强制的具体操作内容，而其具体的政策要求由各地自己制定，没有明 确流入地的学校对于接收外来务工人员子女就学责任和义务及具体收费；没 能从法律法规层次上对兴起的民工子弟学校的地位、权利加以确认。再者由 于，无论是流出地还是流入地政府大都对此保持低调，除了经费问题外，还 有管理协调上的问题。有的地方政府为了减少外来子女教育的经费投入，从 而提高外来务工人员子女就学门槛；或者忽视未来外来务工人员子女就学现 状，片面追求功绩效应，追求小班化教育，没能协调好空闲的公办教育资源 为外来务工人员子女就学创造条件。此外，一些领导部门认为民工子弟学校 这一现象只是经济发展过程中的
13、暂时现象，不会持续太久， 可任其自然消亡， 从而出现了一批具有严重隐患和教育问题的民工子弟学校，威胁到外来流动 子女受教育质量。 （六）国家教育投资少而分配不均。从公共教育经费占GDP 比例看，中等 收入国家的平均值为4.842 ，我国仅为 2.3 ，远远低于平均值，加上因投 入体制和环节的问题产生的消耗，真正落实到教育之中的经费就更为有限了， 这说明了我国的公共教育投资水平是明显偏低。而在这有限的教育经费中， 中央政府财政拨款过多用于高等教育，对义务教育投资不够，高教经费总量 中 80来自政府，而义务教育中只有60来自政府。 同时，我国东部、中部和西部地区教育投入差距呈拉大之势。1995 年
14、，这 一比例扩大到 1：0.50 ：0.36 ，此后呈加大趋势。再者，我国教育政策以城市 社会和居民为出发点的“城市中心”的价值取向，无视城乡差距；以传统的 中央为主，忽视地方的资源配置模式，造成教育经费分配不公；以及现实存 在的阶层差距拉大引致的教育不公等因素影响。对于收入不高的外来务工人 员的子女多集中在经济发达的大中城市中相对欠发达的区、县 （城乡结合部）， 具有明显的区域性。 在我国义务教育实行“分级办学，分级管理”的情况下， 加上各种因素影响造成的教育经费分配不公，仅靠这些并不宽裕地区的教育 经费来承担非本地区的儿童少年义务教育费用，就显得勉为其难。 二、改善外来务工人员子女就学问题
15、的建议 （一）转变观念，正确认识外来务工人员子女就学的重要意义。我国宪 法规定，公民有受教育的权利和义务。教育法规定，受教育者在入学、 升学、就业等方面依法享有平等的权利。义务教育是强迫教育也是国民教育， 即使在市场经济发达，国家义务教育也是国家行为，政府有责任负担起提供有利于儿童入学的各种条件及机会。在目前旧体制无法适应新的社会转型时 期，国家必须自动负担及统筹全民义务教育的责任。可以充分运用广播、电 视、报刊、网络等媒体持久地开展形式多样、内容丰富、注重实效，并具有 一定声势的宣传活动，使义务教育法和流动儿童、少年就学暂行办法 家喻户晓， 让外来务工人员子女就学意义深入人心。特别要注重向各
16、级政府、 教育行政部门和公安机关宣传，增强有关部门对改善外来务工人员子女教育 问题的重视，同时加强对流动人口的宣传争取他们对义务教育的重视，自己 维护儿童少年的受教育权利。 （二）强化流入地政府的作用，在政府领导下，有关部门密切配合，齐抓 共管。解决流动儿童、少年就学问题涉及面广，仅靠教育部门自身的力量是 远远不够的。而在我国，义务教育实行的是“分级办学，分级管理”，所以 需要强化流入地政府牵头，教育、公安，工商、财政、计划生育等部门通力 合作的专门管理外来务工人员子女义务教育问题的机构，统筹协调，加强对 外来务工人员子女的入学，转学、学籍、考评等工作的管理，督促各级各类 学校抓好外来务工人员子女的教育工作，平等对待、处理好外来务工人员子 女在公办学校存在的现象。 （三）充分挖掘公办学校现有资源，以全日制中小学借读为主，多种形式 办学解决外来务工人员子女就学问题。严格执行国家制定的义务教育学校 收费管理暂行办法，明确借读收费标准并降低收费，明文规定取消赞助费 和其他不合理费用，简化借读手续，鼓励外来务工人员子女就近在公办学校 就读，对于
