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1、 气候公共财政统计分析研究中 国 气 候 公 共 财 政 统 计 分 析 研 究2015年3月GOVERNANCE OF CLIMATE CHANGE FINANCE TO BENEFIT THE POOR AND VULNERABLE IN ASIA PACIFIC更多信息王桂娟女士 中国财政部财政科学研究所副主任，研究员 Email: 电话：+86 10 88191141 传真：+86 10 88191181芮婉洁(Hannah Ryder)女士 Head of Partnership and Policy Group United Nations Development Program
2、me (UNDP) China Email: hannah.ryderundp.org气候公共财政统计分析研究目 录内容摘要.1报告一：中国气候公共财政统计体系方案报告.3 一、气候公共财政统计的必要性.3 （一）气候问题对中国发展的重要性与紧迫性 .3（二）财政支持在应对气候变化中的重要作用 .4（三）气候公共财政统计对中国的意义 .5 二、中国应对气候变化的现有政策分析.5 （一）总体政策评价 .5（二）财政投入政策 .7（三）税收政策 .13（四）政府采购政策 .16 三、中国气候公共财政管理机构分析.16 （一）协调机构：国家应对气候变化领导小组 .16（二）主要政府部门 .17 四、
3、气候公共财政统计与预算.20 （一）中国预算制度政策框架简介 .20（二）部门预算编制 .20（三）预算科目设置 .21 五、 中国气候公共财政统计的定义与现状分析.31 （一）中国气候公共财政统计范围的确定 .31（二）中国相关公共支出的现状 .32（三）基于现有政府收支分类的中央本级气候支出统计 .35 参考文献.55报告二：气候公共财政统计体系国际经验与借鉴.56 一、 若干国家情况介绍.56 （一）柬埔寨气候公共支出及制度概述 .56（二）孟加拉共和国气候公共支出及制度概述 .59（三）泰国气候公共支出及制度概述 .63（四）尼泊尔气候公共支出及制度概述 .66（五）萨摩亚气候公共支出
4、及制度概述 .68（六）印度尼西亚的第一减缓性财政框架 .70 二、 相关国际经验归纳.72 （一）建立国家气候公共支出与制度的报告 .72（二）制定气候公共支出政策 .72（三）气候公共支出的制度安排 .72（四）气候支出的分析 .73（五）气候政策与制度改革的建议 .73（六）建立未来气候公共财政支出与制度概述 .73 三、对中国的启示与借鉴.74 （一）建立国家气候变化公共财政支出与制度报告 .74（二）强化财政管理 .74（三）完善制定相关的气候政策及制度 .74（四）加强各部位、部门、机构之间的协调与合作 .74 参考文献.751中国在应对气候变化方面已经取得了初步 成功。中国政府已
5、将气候变化提升到政策日程 的首位，同时向环保领域投入大量资源。例如： 中国目前是清洁能源投资领域的全球领导者， 在 2013 年为可再生能源领域吸引投资达 540 亿 元人民币。1 中国的风电装机容量处于世界领先地位，光伏发电装机容量位居世界第二位。2 中国国务院发展研究中心估计 2012 年中国绿色投 资超过 12614 亿元人民币（2000 亿美元3），占GDP 的 2.43% 左右。4 尽管如此，毫无疑问中国还需要更加努力地 应对气候变化。与全球许多国家一样，中国也面 临着如何向可持续的低碳经济过渡的问题。要实 现这个过渡， 就要转变发展模式、 改变政策与法规， 而这就需要从实质上改变公
6、共和私人融资体系。 从 2015 年到 2020 年间，中国主要绿色部门的投 资需求每年约达2.9万亿元人民币 （4600亿美元） 。 考虑到财政限制和优先事项等因素，其中三分之 二，即每年 2 万亿元人民币左右的资金，需要来 自国内和国际金融及资本市场。4特别是，公共部门的干预政策能为社区、家 庭和私人企业提供有利的环境，以促进他们改变 自身的行为、消费和投资选择。这些干预政策包 括信息、法规、税制以及公共开支等一系列相关 政策。然而，如何选择相对应的政策以及如何让 这些政策相辅相成还尚不明确，而且这需要以其 作用为基础，即政策的有效性。但很显然，中国 将相当大的公共财政资源致力于缓解和适应
7、气候 变化，关于中国气候融资格局的现有文献也大多表明中国尚未系统化地评估气候公共财政支出的 整体规模与模式。由于中国没有清晰的气候公共 财政支出模式，所以政府很难进行评估并形成侧 重气候等政策的公共财政支出标准。在此背景下，联合国开发计划署与中国财政 部财政科学研究所合作并发起了气候公共支出与 制度评估计划（CPEIR）。中国 CPEIR 的目的，是 帮助中国政府加强对气候公共支出模式的理解， 并最终确保中国的预算编制和实施流程能有效、 高效地优先考虑气候变化。其他国家也已经发布了各自的气候公共支出 与制度评估计划，并采用联合国计划署特有的方 法进行编制。自 2011 年以来，已有 19 个气
8、候公 共支出与制度评估计划或类似研究得以实行。我们所进行的第一步是梳理中国应对气候变 化的相关政策、机构设置以及预算编制框架。第 一章与第二章评论了中国气候相关的法律、政策 与法规，涵盖范围从行政管理流程到经济政策中 与国家应对气候变化相关的各种政府措施。第三 章评论了气候公共财政的机构及其职能。第四章 解释说明了国家的预算框架以及 “二上” 与 “二下” 的预算编制方法， 即各部门自下而上的预算编制， 再经过财政部两个回合的审批程序。同时，这部 分说明并呈现了三种预算项目分类：收入分类、 支出功能性分类以及支出经济性分类。我们所进行的第二步是梳理了中国中央本 级与地方政府在节能环保相关政策与
9、计划的直接内容摘要1. 来源：皮尤慈善信托基金会 . 2014 年 .谁赢得了清洁能源竞赛？ 2013 年。链接：http:/www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/reports/2014/04/03/ whos-winning-the-clean-energy-race-2013 2. 来源： http:/ html ( 风 能 ); http:/ energy.html （太阳能） 3. 在本文中，作者按照美元兑人民的汇率 1:6.1 将人民币折合成美元。 4. 来源： 张承惠、谢孟哲、陈宁、马汉理 , 2015 年 3 月 , 绿化中国金融体系综述报告。2“财政支出”（第五章）。报告显示，在 2006 到 2012 年间，政府支出了超过 4000 亿元人民币（约 合 660 亿美元）制定一系列的政策与措施，以推 进节能减排。然而，国家对该类项目的公共财政 支出的总额整体呈下行趋势。具体来说，在 2010 年该类财政支出占国家财政支出总额的 2.7%， 在 2013 年下跌至 1.3%，而在 2014 年小幅上涨至 1.4%。此外，报告还显示出地方政府的该类支出 占支配地位，即地方与中央的支出比为 6.25:1。 例如，在 2014 年，中央本
