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1、对银监分设后人民银行职能的重新认识人民银行成都分行课题组? ? 银监分设是我国中央银行制度的又一重大变革, 它不仅对中央银行体系的运作, 而且对整个金融体系的发展都将产生深远的影响。明确中央银行的职能定位, 更好地发挥中央 银行对国家经济金融的宏观调控作用, 成为中国金融业的当务之急。本文拟在对发达国家中央银行职能模式进行比较研究的基础上, 对我国银监分设后的中央银行职能作一初步探讨。 一、 发达国家中央银行的职能模式中央银行制度最早可以追溯到 1668 年的瑞典国家银行和 1694 年的英格兰银行, 300 多年来, 中央银行职能基本定 型, 即: 政府的银行、 银行的银行、 发行的银行。从
2、各国中央银行的具体实践看, 虽然对其中央银行职能的具体表述并不一致, 且在不断地分化演进, 但从货币政策与金融监管职能是否分离的角度来看, 各国中央银行的职能模式无非以下两 种:1? 综合职能型。集货币政策、 金融监管和金融服务等职能于一身。历史上几乎所有的中央银行都经历过这种类 型, 现实世界以美国、 澳大利亚为代表的发达国家和大多数发展中国家的中央银行仍然属于这种类型。2? 监管分设型。近年来欧洲和亚洲一些国家中央银行出现了监管职能从中央银行分离的趋势, 中央银行专司货币 政策职能, 而金融监管则由银监局或金管局负责。这种模式中又分宽、 窄监管两种类型, 窄型监管以英国为代表, 从中央银行
3、分设出来的金融服务局(简称 FSA), 主要对银行业实施 监管; 宽型监管以德国、 日本为代表, 德国的金融监管局主要负责对银行、 保险业的监管, 日本成立了金融检查厅, 履行对银行、 保险、 证券各业的监督、 检查职能。事实上, 中央银行综合职能模式和银监分设模式并不是 对立的, 而是监管途径和方式的差异, 许多国家往往在两种方式间进行选择和取舍, 通过制度的融合, 最大限度取得监管优势。 二、 发达国家中央银行职能模式对我国的借鉴与启示我国中央银行的职能变迁, 根据经济金融发展的不同阶段, 从最初高度统一的国家银行体制, 到商业银行业务分离, 统一负责货币政策和对国家整体金融业的监管, 再
4、到剥离对证券和保险业的监管职能, 最后对银行业的监管职能进行剥离。当前我国银监分设的形势与英、 德、 日等国金融监管的分离趋势有相似之处, 采用的模式也类似于英国的窄型监管 模式。在确定我国中央银行的职能内容时, 英、 日、 德等银监分设型国家可以提供如下借鉴和启示:1? 中央银行仍以多种形式参与银行监管工作。德国?银行法?明确规定银监局与其中央银行? 德意志联邦银 行的协调和配合, 二者功能既密不可分又互相补充。法律赋予德意志联邦银行参与银行监管职责, 其主要职责是对金融机构的各种报告进行分析, 进行日常的监管活动。在涉及资金流动等重大政策问题时, 金管局需征得德意志联邦银行的 同意。作为最
5、后贷款人, 英格兰银行长期掌握金融机构统计数据, 参与银行监管政策的制定和定期联席会议。在日本,金融监督厅成立后, 日本中央银行依然保持对金融体系的职 能监管, 其工作重点主要放在信息披露、 风险提示和中介服务机构的培育等方面。2? 维护金融系统的稳定成为中央银行的重要职能。根据?1998年英格兰银行法?、 英格兰银行与财政部和金融服 务局形成的?谅解备忘录?, 英格兰银行负有维护整个金融系统稳定的职能。英格兰银行内部设立了由行长挂帅的金融稳定委员会, 设有 140 人编制的金融市场稳定局; 英格兰银 行与财政部和金融服务局每月开会讨论金融稳定问题, 形成加强信息交流和合作、 确保金融系统稳定
6、的协调机制。瑞典中央银行甚至派代表参加瑞典金融监管局理事会的决策活动。 3? 作为整个金融体系的中央银行负有金融协调职能。实行?银监分设模式?的各国金融实践表明, 各金融职能部门之间, 需要一个强有力的权威机构来协调, 这一机构只能是 中央银行。中央银行协调金融的有效性成为提高金融稳定性、 降低系统风险、 促进经济发展的决定性因素。如德国中央银行与金管局之间建立了分工合作的协调关系。德国金管局负责向金融机构发布行政法规, 但事先必须与中央银行 协商, 二者间还互相建立信息共享机制; 英格兰银行不仅与FSA 建立了信息收集、 交换和共享制度, 还与财政和 FSA 三方成立常设协调机构? 常务委员
7、会, 建立了日常工作的协 调制度。4? 中央银行职能制度的变迁必须适应金融自身发展、变化的需要。英国是现代中央银行制度的发祥地, 其金融体 系的发育比较完善, 但随着现代金融的发展, 他们采取了?银监分设?模式, 加强了对银行业的监督管理, 提升了金融市场效率。一向以注重经济、 金融发展实效的德国、 日本, 为了发展金融实力, 也采取了单设监管的模式, 增强了金融活力。 5? 中央银行模式的选择受各国社会经济、 历史文化、 金?研究报告?SOUTHWEST FINANCE4? ? ? ? 西南金融?2003 第 12 期融体系结构等多种因素的制约和影响。欧洲大陆地缘相近,但中央银行职能制度各异
8、, 美国与英国亲缘密切, 并没模仿英国。各国都根据自己国情来选择中央银行职能模式, 核心 是吸收中央银行职能模式的优点, 如德、 日、 韩等国采用?银监分设模式?, 具有制定规则与执行规则相分离、 监管部门集中精力进行监管可以提高监管效力等优点。三、 我国银监分设后中央银行的职能定位银监分设前, 我国中央银行的职能一般表述为: 货币政 策、 金融监管、 金融服务。银监分设后, 尽管金融监管职能从中央银行分离出去了, 但从对发达国家银监分设型职能模式的借鉴和我国中央银行进行宏观调控、 防范系统性风险的角 度看, 金融稳定应纳入中央银行的职能范围。新形势下的中央银行应该定位为我国社会资金总量的调控
9、者, 整个金融体系稳定运行的维护者以及专业、 高效金融服务的提供者。由此, 中央银行的职能可简述为: 货币政策、 金融稳定、 金融服 务, 其中货币政策职能为核心职能, 其他两个职能在某些方面起支撑作用。在这三大职能中, 货币政策和金融服务虽是原有职能, 但在新形势下也具有了新的内涵, 而金融稳定则是有别于金融监管的一项亟待拓展的职能。 (一) 货币政策职能更具宏观性过去, 金融监管是中央银行工作的?重中之重?, 银监分设后, 中央银行职能重心将转移到金融宏观调控上来, 而货币政策是中央银行宏观调控的主要手段, 因此, 货币政策无 疑是中央银行的首要职能。新形势下中央银行货币政策的宏观性、 独
10、立性、 科学性将进一步凸现。1? 货币政策决策的独立性增强。科学的货币政策需要根据经济金融运行情况独立判断和决策。国外大多数中央 银行或直接对国会负责或隶属于政府, 实际上均拥有较大的决策和管理权。我国中央银行作为国务院的组成部门, 由于各项货币政策在执行前须报请国务院批准, 较易影响货币政策的相机实施。银监分设后, 在强化中央银行货币政策决策 的独立性方面有望改观。在向全国人大常委会所作的?中国人民银行法修正案(草案)?规定:?中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观经济调控、 货币政策制定和调整中, 发挥重要作用。 ?可以预见, 货币政策委员会将突破现行单纯的 咨询议事职能定位, 货币政策
11、决策的独立性、 科学性和权威性将进一步增强, 中央银行对货币政策工具的运用将有更大的自主权。货币政策的独立决策和自主调控要以畅通的信息沟通渠道为前提, 需要有效的组织架构做支撑。建议在中 央银行内部建立起相对独立的货币信贷政策执行分析反馈体系。总行要完善货币政策委员会及秘书处的工作制度, 分行要强化货币信贷政策研究委员会职能, 各中心支行及县支行要建立货币信贷政策分析小组, 定期深入分析货币信贷政 策在各自辖区的执行情况, 并及时汇总反馈到总行货币政策委员会秘书处, 为保证总行货币政策独立决策的准确性提供支撑。2? 货币政策工具将更具市场化的特点。货币政策工具 是中央银行为实施货币政策所采用的
12、各种措施、 手段和方法。如果说过去中央银行的货币政策职能的履行还部分仰仗于金融监管的话, 那么银监分设后, 货币政策的有效性将更多地依靠市场化手段, 而非单一地依赖金融监管力度来实 现。我国目前已初步形成了包括再贷款、 利率政策、 公开市场操作、 存款准备金、 再贴现、 指导性信贷计划、 信贷政策、 窗口指导等在内的间接调控政策工具体系。银监分设后, 一些软约束的货币政策工具, 如指导性信贷计划、 信贷政策、 窗口指导等的有效性可能降低, 货币政策调控难度加大, 但中央 银行将有更多的精力来进行货币政策研究, 提高货币政策的科学性, 并根据对经济金融调控?提前量?的预测, 及时做好货币政策的预
13、调、 微调, 保证货币政策目标的实现。 3? 货币政策操作视野进一步扩大。目前, 中央银行货币政策的操作范围仅局限于商业银行体系, 各项货币政策对证券、 保险等的影响甚微。银监分设后, 由于银行、 证券、 保险间业务融合的趋势, 金融市场将向一体化、 多元化、 综合化 方向发展。随着包括银、 证、 保等所有金融机构参与的全国统一的货币市场、 债券市场、 票据市场的建立, 中央银行货币政策的操作视野将扩大到包括银行业、 证券业、 保险业在内的整个金融体系, 人民银行也将从部分金融机构的中央银行 变成整个金融体系、 金融市场的中央银行。随着对世界经济一体化和金融全球化的进一步融入, 人民币逐步向完
14、全可兑换的目标推进, 我国货币政策将更多地受到国际金融市场的影响。货币政策要在本外币的协调、 稳定的汇率及资本流动 管制三者间找到平衡, 促进我国经济在开放环境中保持稳定增长。4? 货币政策传导渠道更加多元化。灵敏有效的货币政策传导机制是货币政策成功实施的基础。货币政策通常有 利率、 信贷、 汇率以及通过金融资产价格发挥作用等传导渠道。我国经过改革开放 20 多年的发展, 货币政策传导渠道逐渐多元化, 但受金融结构和金融市场发展的影响, 信贷传导渠道仍是当前货币政策传导的主渠道。银监分设后, 中央 银行将把疏通利率、 汇率、 金融资产价格渠道作为提升货币政策效能的主要任务, 并创造条件逐步放松
15、利率和汇率管制, 引导资本市场发育, 畅通直接融资通道, 鼓励商业银行资产负债多元化。这些效应日益明显的传导渠道, 将加快中央 银行金融调控的市场化进程, 并要求中央银行区别货币政策具体情况选择传导手段。对归属政策性业务的货币信贷政策, 主要依靠行政权威督促落实; 对归属商业性业务的货币信贷政策, 主要采取搭建信息沟通平台和经济手段, 如再贷 款、 差别利率、 财政贴息等引导实施, 突出中央银行货币政策职能的宏观指导性。5? 货币政策与其他宏观经济政策的综合协调加强。宏观经济运行的复杂性决定了货币政策不是万能的。在对经 济运行进行针对性的调控时, 货币政策只有与其他宏观政策, 如财政政策、 产
16、业政策、 收入政策等实施综合配套, 才能充分发挥政策效应。银行监管职能分设后, 要求中央银行进一步提高货币政策水平, 继续搞好货币政策与其他宏观经济 政策的协调配合。中央银行要根据国家发改委提出的国民?研究报告?SOUTHWEST FINANCE西南金融?2003第 12 期?5? ? ? ?经济和社会发展的目标、 任务, 研究制定相应的货币政策措施。在经济不景气时期, 要实行稳健的货币政策, 以配合积极的财政政策。货币政策支持产业政策, 则主要是支持有市 场、 有效益企业的发展, 以及淘汰落后生产工艺、 低水平重复建设和严重污染企业。货币政策与收入政策的协调配合, 主要是支持下岗失业人员再就业、 农村扶贫以及发放贫困学生助学贷款。此外, 货币政策还要考虑社会保障政策的影响,研究解决社保体制建设滞后对居民消费的制约, 发挥好对社 会供求的双向调控作用。(二) 金融稳定职能更具全局性中央银行的金融稳定职能是由它作为最后贷款人的资 格和全国性支付体系的唯一提供者和维护者所天然决定的。中央银行的金融稳定职能与货币政策职能密切相关, 二者均服务于中央银行维护币值稳定的职能目标。中央银
