亚洲危机管理系列之日本

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1、日本危机管理王宏伟日本地理环境与灾害 世界有两大地震带：一是环太平洋地震带，二是欧亚地 震（从地中海向东，一支经中亚至喜马拉雅山，然后向 南经我国横断山脉，过缅甸，呈弧形转向东，至印度尼 西亚；另一支从中亚向东北延伸，至堪察加，分布比较 零散） 日本位于环太平洋地震带上，地震频繁发生。 除地震外，日本的其他地质灾害如火山喷发、山体滑坡 、海啸等出现得也比较频繁 日本共有火山270余座，其中有80座左右是活火山。 除了地灾，日本经常遭受台风等“天灾”的影响。日本大地震1891年 浓尾地震 遇难人数：7,232人1923年 关东大地震 遇难人数：约10万5千人1995年 阪神淡路大地震 遇难人数：

2、6,434人日本历史上的三次大灾 关东大地震 (1923) 伊势湾台风(1959) 阪神淡路大地震 (1995) 日本的危机管理体系是在灾害管理体系演 变而来的，可以分为三个阶段单灾种防灾 管理综合性防灾管理国家危机管理 。日本危机分类 大规模自然灾害（Large-scale natural disasters)，地震、风暴、洪水、火山喷发、 雪灾等； 严重事故(serious accidents)，空难、沉船、 火车倾覆、道路事故、有害物质事故、火灾、 核电相关事故等 严重突发事件(serious incidents)，劫机、大 规模杀戮、恐怖袭击 其他危机(other crises)，如大

3、量难民涌入等单灾种阶段的特点 伊势湾台风(1959)发生之前 主要以治山、治水、防洪、放火、防震等 单项灾种的应对和管理为主灾害对策基本法（1961年） 将各种灾害加以综合立法 将预防、应急、恢复建设政策综合实施 将中央政府、地方政府、民间、家庭的防 灾主体综合起来 将防灾专业规划与国土规划综合起来危机管理阶段（阪神淡路大地震） 将防灾、减灾上升到国家危机管理的层次 完善危机管理体制，将其作为政府行政改革和 绩效考核的主要内容 实现预防保护、有效利用与协调环境三者之间 的结合 改变以行政为中心的救灾体系，实现“公救”、“ 互救”与“自救”的结合 加强科学研究 进行广域的救灾合作日本危机管理的原

4、则 成文法原则 国民第一原则 地方自治原则 军民结合原则成文法原则 二战后，日本的公共行政管理受美国影响 ，注重法规和程序。 在常态环境中，标准化、程序化的公共行 政机制具有稳定、精确、有序的特点。 在非常态下，暴露出缺点：机动性、灵活 性、适应性不强，在大规模灾害面前无所 适从。国民第一的原则 政府存在的合法性意义：最大限度地满足 社会公众的基本需要，保障社会的基本秩 序，确保公众的生命、健康和财产不受侵 犯地方自治的原则 日本的三级行政体系： 中央 47个都道府县（相当于我国的省）：2道 ，2府，43县 3246个市村町（相当于我国的县） 日本地方自治法规定，国家不能干涉地 方行政，只能在

5、法定范围内按照事权、财权 与地方政府分工。 日本地方政府的危机管理组织： 1、设立相当于副知县级别的专职行政职务“ 防灾总监”，直属知县，辅助知县进行危机 管理； 2、设立厅长级别的“危机管理总监”，通管 防灾和危机管理部门； 3、在规划部门、办公厅或环境部门设立副职 的“危机管理主管”，辅助正职的局厅长进 行危机管理。军民结合的原则 阪神大地震后，日本将非军事威胁纳入国 家安全保障体系中，有着很强的突破和平 宪法的意图。 印度洋海啸中，日本同时向海啸灾区派出 了陆上、海上与空中自卫队，参与救灾。 日本的军工产业也在生产大量的反恐救灾 装备，实现日本自卫队装备的大型化、远 程化与高技术化。危机

6、管理体制 以内阁首相为最高指挥官,内阁官房负责 整体协调和联络，通过安全保障会议、阁 僚会议、内阁会议、中央防灾、中央防灾 会议、金融危机会议等决策机构制定危机 对策，由警察厅、国土厅、气象厅、海上 保安厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体 情况配合实施。 2001年，日本中央政府进行了一系列的改革，设立了防 灾担当大臣，负责整合与协调减灾政策。内阁府负责相 关政府组织在众多问题上的合作。防灾担当大臣负责基 本灾害管理政策的规划、大规模灾害的应对以及总体协 调。 此外，借鉴阪神大地震的经验，内阁秘书处制度得到强 化，包括任命内阁危机管理监，建立内阁信息收集中心 ，加强风险管理的职能，以应对大规模的

7、灾害和严重的 突发事件。内阁办公室在灾害管理事务上支持内阁秘书 处。 中央防灾会议主要负责内阁重要的政策制定。它是根据 灾害对策基本法在内阁中设立的。日本首相是中央 防灾会议的主席，成员包括内阁总理大臣、各省的大臣 以及主要公共机构的领导和专家。中央防灾会议积极推 动综合性的灾害对策，包括根据首相或内阁总理大臣的 要求，审议重要的减灾问题。内阁首相 危机管理的最高指挥官，享有最高层次的危 机管理指挥权。 国家灾害对策本部部长，有权直接指挥被指 定为参与危机管理的行政机关，有权对警察 厅长、消防厅长、防卫厅长等直接发布命令 。 发生大规模骚乱或灾害的紧急状态下，有权 发布紧急事态布告，暂时管制和

8、指挥警察。 有关国民生命财产的重大事件发生时，有权 召开阁僚会议及内阁会议，进行商讨并做出 决定。 有权针对内阁主要政策的基本方针和其他议 案，提出自己的意见。内阁官房 危机管理指挥的中枢机构 首相的辅佐机构 主要职能：尽早获取情报，向相关部门传 达，召集各省厅建立相应的应对机制，并 对各省厅的政策进行综合调整；向外界发 布危机进展状况、政府对策等信息。中央防灾会议 危机管理的最高决策机构，主席为首相 内阁制定防灾基本计划、审议有关防灾等重要 事项的会议，在自然灾害应对过程中地位突出 主要职能： 制定防灾基本计划、地区防灾计划， 并推动实施； 在非常灾害发生时，制定紧急措施计划，并推 进实施；

9、 应首相及防灾大臣的要求，审议有关防灾的重 要事宜； 就有关防灾的重要事宜向首相及防灾大臣汇报安全保障会议 审议有关国防事项及重大紧急事态，承担 日本国家安全危机管理的职责 由首相召集并担任议长，成员主要包括总 务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业 大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委 员长和防卫厅长官日本灾害管理法制 1946年，日本发生南海地震后，出台了灾害 救助法； 1948年日本发生了福井地震后，出台了建筑 基本法； 1959年日本发生了伊势湾台风后，日本出台了 灾害对策基本法； 1995年日本发生阪神淡路大地震，出台了 地震防灾特别措施法等。 目前，日本的防灾法制非常完备，形成了由基

10、 本法、灾害预防与准备法、灾害紧急应对法、 灾害恢复法与金融措施法等组成的法律体系。灾害对策基本法 伊势湾台风发生后，日本于1961年公布了灾害对策基 本法，建立了综合性的灾害管理战略体系。这部法律 的主要内容包括： 界定灾害管理的责任； 灾害管理的组织； 灾害管理计划系统； 灾害预防与准备； 灾害应急响应； 灾害恢复与复兴； 财政金融措施； 灾害紧急事态。 灾害管理规划体系 防灾基本计划：这是日本减灾活动的基础，由 中央防灾会议根据灾害对策基本法制订。 其主要内容涉及综合性的长期减灾问题，如灾 害管理相关制度、减灾项目、灾害恢复与复兴 、科技研究等。该计划根据1995年的阪神地震 进行了修订

11、，现在包括针对各种不同类型灾害 的计划，详细描述了每个利益相关者所采取的 具体措施。 防灾业务计划：这是由指定的政府组织和公共 机构根据防灾基本计划制订的。 地方防灾计划：这是都道府县和市町村在防 灾基本计划的基础上、根据地方的具体情况 制订的。阪神大地震 1995年1月17日清晨5点46分，日本发生 了阪神淡路大地震，共造成6433人死亡 ，失踪3人，受伤43792人，24万多座建 筑被毁，经济损失约99.2亿日元。 地震直接袭击了大阪、神户等城市地区， 现代化建筑倒塌，高速公路、港口受损， 新干线高架桥坍塌。 6：45，神户安全消防课工作人员来到县厅 6：50，兵库县副知事来到县厅，成立灾

12、害对策本部 8：20，知事来到县厅，召开灾害对策本部会议 10：00，村山内阁成立“平成7年兵库县南部地震非 常灾害对策本部”、“地震对策关系阁僚会议” 19日，村山首相视察灾区，当晚紧急召开“地震对 策关系阁僚会议”，成立兵库县南部地震紧急对策 本部，由首相出任本部长 20日，第132届国会例会，将抗震救灾定为首要任务 21日，非常灾害对策本部从13个省厅抽调60人，组 成“现地对策本部”阪神-淡路大地震经验 军队的作用。自卫队出动，搜集灾情，参加救 援，直升机拍摄的图象直接送到市政府 广域的救灾合作。关东地区及九州四国地区的 医疗队迅速赶到灾区，全面展开救治。跨地区 的民间组织捐款捐物、送

13、水送饭、提供临时住 所等。 社会动员。数十万神户市民自发地营救伤员， 扑灭地震引发的火灾。 公民素质。超常的镇静与友爱，当局未派出警 察维持秩序。教训 防灾体制不健全，麻痹思想严重。认为关西 地区大地震千年一遇，地震分析预报力量不 足，地震发生前10多天电器使用异常现象未 受到重视。 震灾估计保守，地震发生5小时后，首相官邸 发出的灾情预测仅为死亡300人左右。瑞士提 出救灾申请后的第二天，才予以答复。 规划、设计不合理。神户市建筑在沿海斜坡 和人工填海地带上，许多房屋又是战后仓促 修建，面对震源浅的直下型地震不堪一击。政府救灾的局限性 政府行为的持续性难以保障,因为政府具有多个 目标,并根据

14、社会形势的变化不断调整 政府工作人员有限,救灾很难细致化 政府机构的层阶性特征容易导致官僚主义，妨 害信息传递 腐败现象使政府机构的效率低下,资源难以有效 地用于救灾工作 政府救灾具有全局性和政策性,试错成本太高, 不利于灾害响应创新公众参与 阳光是最好的防腐剂，公众参与有利于加 强对政府的监督 强化公共安全教育，危机提供了公共安全 教育的最佳情境 增强社会凝聚力阪神地震与社区组织的发展 建筑物严重受损、坍塌：25万 受困公众：3.5万人 电话中断，交通拥堵 邻里救助：2.7万人，80%存活 军队、警察、消防救助：0.8万人，50%存活 2003年，10万个社区组织，覆盖全国60%以上 的家庭

15、。 神户市有416个社区组织，覆盖81.8%的家庭灾害救助中的信任 在高信任度的社会或文化中，自发性的社会交往发达， 中间层的社团丰富而又多样化，它能够无须借助政府力 量就可以由民间自动发展出强大而向心力高的大规模组 织；在低信任度的社会中，人们的自发性社交能力很弱 ，如果离开强有力的高度中央集权的政府，民间往往不 能发展出有效率的大规模组织（张维迎信息、信任与 法律） 日本是一个资源匮乏、灾害频发的岛国。人们的危机意 识与此密切相关。社区邻里之间深知灾时互救的重要， 平时出入相友、守望相助。根据这一特点，日本非常注 重社区防灾能力的培养，使社区形成良好的居民参与机 制，以便于他们灾时在政府救援到来之前开展自救与互 救。在阪神-淡路大地震中，许多被埋压者是通过家人 或亲友的救助而逃生的。日本城市公共安全管理 第一，加强城市公共安全管理体制的建设 。 阪神地震发生后，日本兵库县加强了城市公共安全管理 的体制建设。在地震发生之前，兵库县只有3-4位官员 负责防灾事务，并且没有专门的灾害管理部门。 兵库县设立了防灾监一职，是该县名列第三位的高官， 辅助县知事进行危机管理，拥有协调各个部门的绝对权 力。 2005年4月1日，兵库县设立了防灾企划局和灾害对策局 。兵库县在防灾企划局下