环境治理中的国际组织权威性及其来源

《环境治理中的国际组织权威性及其来源》由会员分享，可在线阅读，更多相关《环境治理中的国际组织权威性及其来源（20页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、环境治理中的国际组织：权威性及其来源以联合国环境规划署为例薄燕2013-02-17 10:38:56 来源：欧洲研究( 京)2007 年 1 期作者简介： 薄燕，复旦大学国际关系与公共事务学院讲师。内容提要：本文以联合国环境规划署参与全球环境治理为例，从理论和实证两个方面，分析和解释国际组织在全球环境治理中的行为及其权威性。联合国环境规划署之所以能够对全球环境治理发挥重要作用，是由于该国际组织所具有的权威性。这种权威性除了来自联合国环境规划署本身的机构形式，还来自成员国的授权、其道义性权威及专业性权威。这种基于国际组织本身的分析，主要来自于从社会学角度研究国际组织的理论的启示。关 键 词：全球

2、环境治理联合国环境规划署权威性在全球环境治理的演变过程中， 国际组织作为基本主体之一， 发挥着举足轻重的作用。若干政府间国际组织以不同的方式参与全球环境治理。其中最为重要的是联合国系统内的有关机构， 主要包括联合国经社理事会、 联合国环境规划署、可持续发展委员会等。 此外，世界银行和世界贸易组织等也是全球环境治理的重要参与者。尽管人们时常批评国际组织在全球环境治理中的脆弱和迟缓，却很少有人怀疑它们对全球环境治理的意义。 在这个背景下， 研究国际组织在全球环境治理中的作用与权威性， 对于提高环境治理的有效性， 具有重要的政策意义。 这项研究也具有重要的学理意义。 因为大部分已有的国际关系理论是以

3、国家和国家行为为核心研究对象的， 这并非说国际关系学者没有创立关于国际组织的理论，但是相比之下比较薄弱。 本文以联合国环境规划署参与全球环境治理为例，从理论和实证两个方面， 尝试以一种新的分析视角， 解释国际组织在全球环境治理中的作用及权威性。一 国际关系理论中的国际组织传统的国际关系理论对国际组织的考察，是以国家为中心的。 先就现实主义的国际关系理论而言， 从赫德利 ?布尔、汉斯?摩根索， 到肯尼思 ?沃尔兹和马丁?怀特，尽管他们对国际事务的看法不尽相同，但都对国际政治的本质持有一种共同的假定， 即国际社会不存在最高的权威，而是一种无政府状态的社会。从这一点出发，他们并不否认国际组织等非国家

4、行为体在国际事务方面的重要性，但仍然坚持国家是国际事务中基本和首要的实体，认为国际组织原则上还缺乏独立的权力，一般只能作为增进那些最具影响力的国家及其联盟的利益的工具。然而事实表明， 现实主义者低估了国际组织在国际关系中的地位和作用。更重要的是，如何来解释国际组织表现出来的独立性和自主性，现实主义者几乎没有提供令人信服的答案。相对而言，功能主义提供了一个解释国际组织的重要视角。功能主义的一个核心假设是形式依从功能， 并且认为国家之间日益增长的跨国交流使得国家在功能性领域建立国际组织成为必要。 随着各国政府面临的技术性或非政治性任务的大大增加， 技术专家们的合作使得职能性、技术性的国际组织迅速发

5、展。新功能主义接受了功能主义的某些观点，但更加强调政治家， 领导者及国家之间 “共同利益”在一体化进程中的作用， 指出区域性国际政治经济组织的形成过程就是国家领导人逐步地移交有关权力给新的中央机构的过程。不难看出，功能主义和新功能主义对于欧盟的形成具有很强的解释力，然而它们的重心是落在国际组织为什么以及如何得以创立和发展， 而对于国际组织创立之后的表现和行为，则并未提供什么有力的解释。20 世纪 70年代，罗伯特 ?基欧汉和约瑟夫 ?奈在权力与相互依赖一书中提出，在现实主义条件下， 国际组织受制于国家权力和军事力量，其作用是有限的；而在复合相互依赖条件下， 国际组织的作用体现于设置议程，促成联

6、盟的建立，并为弱国的政治活动提供场所。可以看出，在复合相互依赖模式下，国际组织的作用得到了更多的强调。自70 年代末以来，国际机制理论得以创立和发展，并一度成为国际关系领域最时髦的理论。从整体上看， 这个理论却有意地疏离国际组织本身。根据克拉斯纳对国际机制的著名定义，国际机制并不包括国际组织。 另一个相关的概念是国际制度。按照基欧汉的解释， 国际制度有三种形式，其中就包含了“国际组织”的内涵。但是，有不少学者指出，制度不应该包括“组织”的含义。我国较早研究国际制度的学者苏长和也认为，基欧汉所指的国际制度含义太宽泛了，并且容易造成分析上的混乱， 从而会犯循环论证的错误。他强调，在国际关系中，国际

7、组织是国际制度安排的结果，但本身并不能等同于制度， 应该把国际机制理解为 “概念的作品而不是具体的实体。 ” 即使是基欧汉本人，在霸权之后中强调的是政府间谈判的作用，认为国际机制有助于国家达成具体的协议，因为机制降低了交易成本， 改善了信息状况并且提高了违约成本。但是这种分析很少讨论国际组织在实际运作方面所发挥的作用，也无暇关注国际组织本身重要的活动。国际组织并没有被当作一种独立或者活跃的行为体发挥作用，甚至连代理人都不是。所以说，国际机制理论更多关注的是那些原则、 规范、规则和决策程序， 而有意地忽视和疏离那些正式的国际组织，并且仍然属于一种以国家为中心的分析模式。与上述以国家为中心研究国际

8、组织的视角不同，美国学者迈克尔?巴奈特(Michael Barnett) 和玛莎?费丽莫 (Martha Finnemore) 在为世界定规则：全球政治中的国际组织 一书中，把国际组织当成官僚机构， 分析国际组织创立之后的行为，从而就国际组织的自主性、 国际组织的权力、 国际组织的功能紊乱和变迁方面提出了重要的观点。从这个角度进行的研究，与前述理论相比，有以下几个方面的突破：首先， 该理论直接把国际组织作为研究的对象和关注的中心，并且打开了国际组织的黑匣子， 关注内部的组织文化， 而不是把国际组织作为国家的附属物。 其次，与功能主义和国际制度主义不同，该理论能够更好地解释国际组织成立之后的行为

9、以及国际组织表现出来的自主性和运用权力的方式。第三，由于该理论把国际组织当成官僚机构研究，因此能够观察和解释国际组织弄巧成拙和不受欢迎的行为， 尤其是它的功能紊乱和病态行为，从而打破了国际组织一定是“好东西”的规范偏见。依本文的分析，颇具启发和指导意义的是两位学者对国际组织权威的分析。这里的“权威”是指一种行为体使用制度和资源来赢得其他行为体尊重的能力。 权威并不仅仅指使人们做本然不会做的事情的能力，还经常包括告诉人们什么是正确的事情的含义。(11) 大部分的国际关系理论假定是国家拥有权威，因为主权是权威的唯一基础。 而巴奈特和费丽莫断言国际组织拥有权威，这一点明显区别于其他主要的国际关系理论

10、。那么，是什么使得国际组织具有权威呢？两位学者指出， 国际组织具有权威， 首先在于它们所追求的使命通常是国际社会所珍视的目标；其次， 国际组织拥有权威是因为它们追求使命的方式主要是理性的、技术的、公正的和非暴力的。 而国家在追求特定目标的时候通常运用强制性的手段。这就使得国际组织对更多的行为体来说比国家更加具有合法性，从而在个体国家不能有所作为的地方被赋予采取行动的权威。(12) 依据定义，作为官僚机构的国际组织享有理性合法的权威。但是除此之外，两位学者指出，国际组织还从其他的来源获取权威。具体地说包括：(1) 授予性权威。即国家授予国际组织的权威。从根本上看，国际组织之所以是权威机构，是因为

11、国家让它们掌管特定的任务。(2) 道义性权威。国际组织的创立通常是旨在体现、服务或者保护某种广泛共享的原则。它们通过宣称自己是国际社会利益的代表或者国际社会价值的捍卫者，有助于产生某种自主性， 并以此作为权威性行动的基础。 (3) 专家权威。国际组织通常因为它们的专家知识而具有权威性。人们希望重要的社会性任务由那些具有相关的专业知识的人员完成，这是官僚制度得以创立的一个原因。 国际组织通过运用这种权威， 能够使用广泛和制度性的资源来使得其他行为体遵从它们。(13) 此外，把国际组织理解为一种官僚机构，能够更好地解释国际组织的权力和它们如何对世界事务产生影响。国际组织是否 “发挥作用” 或者具有

12、独立的影响这个问题，一直是新现实主义理论和新自由主义理论近二十年来争论的核心。上述两位美国学者的研究则表明， 国际组织由于具有可以自己支配的资源，要比甚至是新自由主义者认为的那样更加有力和重要。然而，更重要的是， 两位学者从建构主义的观点出发， 强调国际组织如此强大并非完全在于所占有的物质和信息资源，更根本的原因是它们运用自身的权威来确定行动和创造社会现实。例如，世界银行不仅仅收集数据和提供有关国家经济的统计数据，它也采集那些数据，把它们连接为特定的政策问题。 世界银行界定什么是发展并告诉我们什么样的数据可以衡量发展。 通过赋予信息以具体的含义、 价值和目的， 从而把信息转化为知识，成为国际组

13、织最重要的活动之一。(14) 这本书还指出， 国际组织作为官僚机构， 能够利用它们的知识通过两种方式运用权力。首先，它们能够通过改变国家和非国家行为体决策的动机来改变它们的行为，从而管制 (regulate)这个世界。它们这样做的目的是使得行为体遵守现有的行为规则和规范。其次，国际组织也通过知识和权威来构建(constitute)这个世界，创造崭新的利益、行为体和社会现实，并以此来运用权力。国际组织经常决定什么是国际社会规范、合法的行为，也经常有权决定是否存在着问题、问题的类型是什么以及谁有责任去解决它。国际组织因此帮助决定需要管制的世界的性质，并且为全球治理设定议程。(15) 国际组织的这种

14、构成性能力此前并没有得到国际关系学者深入的探讨或者很好的理解，但是这个问题非常重要。 两位学者通过建构主义理论的分析使国际组织的研究在这方面获得了突破。二 联合国环境规划署：权威性及其来源1972年，联大根据同年6 月召开的联合国人类环境大会的建议，决定成立联合国环境规划署，该署于1973 年正式宣告成立。联合国环境规划署实际上是联合国的一个业务性辅助机构， 但是它作为联合国负责协调各国和联合国系统内环境领域活动的机构，是全球环境治理中最为重要的国际组织。联合国环境规划署在全球环境治理的过程中，至少发挥了以下几个方面的重要作用：第一，对全球环境信息和环境状况的收集、解释和评估。例如环境署发表的

15、全球环境展望报告评估了国际社会所面临的各种环境威胁及其严重性，对未来的全球环境状况进行了展望， 从而明确了国际社会目前的环境状况以及对环境问题应该采取的行动。(16) 环境署还建立了全球资源信息数据库，涉及人口和陆界环境、 越界资源问题和自然灾害等领域，在针对新的环境议题和新近出现的环境威胁作出早期预警方面作出了贡献。(17) 第二，环境署主持和促成了大量国际环境法的制订和实施，在生物多样性公约 、 气候变化框架公约 、保护臭氧层维也纳公约 及蒙特利尔议定书 的起草和谈判中都起到了重要的组织和促进作用。 (18) 环境署还组织起草、制定了许多不具有法律约束力的宣言、宪章，例如关于环境与发展的里

16、约宣言等。(19) 此外，在国际环境法的遵守和执行方面， 环境署也发挥了监督和支持的作用。很多多边环境公约的秘书处都设在环境署， 在客观上有利于环境署与各公约秘书处的合作，从而支持全球和区域环境协定的实施，例如，蒙特利尔议定书的成功是与环境署分不开的。第三，环境署还促成全球环境治理中各行为体的合作，并发挥协调的作用。环境署的合作伙伴包括联合国其他机构、其他国际组织、 各国政府、非政府组织、商界、工业界、媒体和公民社会等。除了协调联合国内部的环境行动，环境署在各种治理主体之间也发挥着协调的作用。第四，环境署协助提高国家参与全球环境治理的能力。 一方面，环境署提供各种法律服务， 协助发展中国家和经济转型国家制定其国家环境立法和建立体制；另一方面，环境署还开展一系列旨在促进国家采取环境行动的能力建设活动， 促进各项环境公约的实施以及促进各国把环境与发展纳入决策进程等。 (20) 第五，环境署积极筹集和分配环境治理的资源。以资金分配为例， 环境署分别从联合国的经常性预算、环境基金 (environmental fund