土地政策的要素分析

《土地政策的要素分析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《土地政策的要素分析（20页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、第二讲 土地政策要素及相关问题通过本讲的学习，了解政策与法律之间的区别和联 系，土地政策的六大构成要素之间的关系，以及土地政 策环境和系统的相关内容，为后面知识要点的学习构建 良好基础。第二讲 土地政策要素及相关问题一、政策与法律的联系和区别法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段， 在加快推进依法治国的进程中各自发挥其独特的作用。1、概念解析政策：是指以政府和政党为代表的公共权力机构为了解决 公共问题，实现一定的政治、经济、文化目标，通过一定的 程序制定的行动方针和行为准则，它的表现形式包括方针、 路线、战略、规划、规章、条例、决定、办法、法律、法规 等。 法律：是指由国家权力机关制

2、定或者认可，并由国家的强制 力保证实施的具有普遍约束力的行为规范，其目的在于维护 、巩固和发展良好的社会关系和社会秩序。 2、联系近代国家一般实行政党政治，无论是一党制国 家还是多党制国家，国家政策体现出的是执政党的 意志或者是多党意志的妥协。法律通说是体现国家 意志、人民意志。一政党必定标榜代表某一人民群 体或者全体人民的利益，执政党更是宣称代表国家 利益。（1） 政策是制定法律的依据在制定法律时都是以政策为依据，通过法律的形式把党的 政策国家意志化。若说法律是河，政策便是源。草案或者议 案的形成一般都是政策推动的结果。法律不可能是无因之果 ，往往依据于现行政策或者为了将来政策的执行。甚至法

3、律 有时直接冠以政策之名，如美国的国家环境政策法。 （2） 政策指导法律实施法律具有相对的稳定性与滞后性。而政策的制定与执行一 般快速、精准而强有力（甚至在某些情况下压倒法律）。政 策在解决不变的法律与变动的社会的这一矛盾方面体现出巨 大作用。食品安全问题严峻，党中央要求加大整治食品安全 力度，最高法即连发通知要求依法严惩危害食品安全犯罪。 政策对法律实施的指导应是宏观、精神的指导，而不能越俎 代庖，不能借口政策而违反法律。 （3） 在没有法律明文规定的情况下可以按政策办事在新中国建国前后都曾大行其道。当国家法制健全后， 就不能再以政策代替法律，而应以法律原则解决问题。 （4） 法律保障政策的

4、实现。所以任何一部法律的背后，都可以看到政策导向 性；然而政策必然不同于法律，否则法律亦失去其 存在必要性。法律与政策是既相通又差异，相互作 用又相互制约的关系。3、区别：社会主义法律和党的政策虽然联系紧密、相辅相成，但是 它们毕竟是两种社会规范，各自有自己的特点和作用，二者 不能相互代替。这是因为有下列五点区别： 第一，意志属性不同法律是由国家制定或者认可的，具有国家意志的属性。 政策是党组织制定的，不具有国家意志的属性。这也是政党 需要将政策上升为法律形式的原因之所在。这种“上升”有严格 的程序加以限制，并非任何政策都可以成为法律。 第二，实施方式不同 法律是由国家强制力保证实施，并具有普

5、遍的约束力。 政策是通过思想工作、说服教育、党员的模范带头作用以及 党的纪律保证来实现，党的某些政策并非对每个公民都具有 约束力。 第三，表现形式不同政策性文件可以是公开的也可以是内部的；内容大多规 定的比较原则，具有号召性和指导性；其名称多为纲领、宣 言、通知、回复、指示、建议等。法律作为国家规范性文件 ，必须的公开的，“法不公开不为法”；内容详细具体，权利义 务界定分明，能够指导人的具体行为；其名称多以“法”结尾。第四，调整社会关系的范围不同 政策一般借助社会内部结构要素的相互作用，在社会生 活的许多领域发挥着指导作用。法律一般调整有重大影响的 社会关系，如人权、国家性质、权利与义务等。再

6、者，并非 所有政策都能上升为法律，所有法律内容也并非全从政策中 来，二者调整范围存在相当大的交叉重合，也有各自独特的 调整范围。第五，法律比较稳定。政策比较灵活，变化较快。 法律一旦制定就长期有效，不允许经常修改，也不能轻易撤 销。根本政策 具有较高的稳定性，但大量的具体政策往往随 着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用 。政策的非强制公开性使政策的适时撤销相对容易。小结：政策非常直接的体现出一种人治性，法 律更多体现法治。在一个成熟的法治国家，应当削 减政策的显性作用，将其打入幕后，直接以法律调 整社会生活。即使不得已需要政策的直接作用，应 当慎之又慎，必须经过立法机关与司法程

7、序的认可 。二、土地政策的构成要素分析土地政策具备自身和外部环境之间的系统 性，它是由各种要素构成：目标、手段、主体手段、主体 、对象、方案和政策的界定。、对象、方案和政策的界定。从我国近代历史上看从我国近代历史上看, , 不管是孙中山创立的不管是孙中山创立的 国民党国民党, , 还是毛泽东领导的共产党还是毛泽东领导的共产党, , 都是把土地都是把土地 政策当作一个基础对待。孙中山即把驱除鞑虏政策当作一个基础对待。孙中山即把驱除鞑虏 、恢复中华、创立民国、平均地权确定为同盟、恢复中华、创立民国、平均地权确定为同盟 会这个革命组织的政纲。会这个革命组织的政纲。 后来的没收的土地后来的没收的土地

8、归社会公有等思想。归社会公有等思想。1 1、土地政策目标土地政策目标是指土地政策的制定者为解决土地问题或调整人是指土地政策的制定者为解决土地问题或调整人 地关系而提出的要求和意欲达到的目的。这种目标地关系而提出的要求和意欲达到的目的。这种目标 要素要素, , 由于规定着人们共同的活动方向由于规定着人们共同的活动方向, , 给人们以希给人们以希 望和前进的动力望和前进的动力, , 具有方向性具有方向性, , 所以是一种方向性要所以是一种方向性要 素。素。vv 我国土地政策目标一般包括我国土地政策目标一般包括: : 土地资源的最优配土地资源的最优配 置、土地资源的保护和利用、土地资源的平均分配置、

9、土地资源的保护和利用、土地资源的平均分配 及荒地的开发和利用等。及荒地的开发和利用等。“ “公平公平效率效率 可持续发展可持续发展” ”土地政策的目标随着社会发展目标，不同经济阶 段会有相应的变化，也取决于人们对土地资源功能 的认知变化。“能源农场”土地政策的目标性要求政策内容必须具有明确 的针对性。v2、土地政策手段v 是实现土地政策目标的各种措施和方法的总称 ，现实状态到达理想状态的路径。主要是经济、 法律和行政等手段来实现近年来，各地不同程度地出现了囤积土地、非法炒房等 行为，成为拉动房价非理性增长的“黑手”。为了规范房地产市 场，各地政府纷纷采取财税、金融、交易管理等相关政策措 施，努

10、力减少投资需求、抑制投机需求。为了阻止开发商囤 积土地，重庆市提出凡是超过500亩以上的成片土地供应须报 市政府审批后才能执行；同时，开发商上一个项目，未完成 项目50以上的，从严控制下一个项目的土地供应。3、土地政策主体指土地政策制定者和影响政策制定的相关利益 集团和个人。它是 “人的因素” , 其个人的素质、偏好、品质、 敬业精神、业务水平等对土地政策具有影响作用。 4、土地政策对象是土地政策所作用的具体客体即某一具体的土地 问题, 如土地承包问题、土地出让问题等, 它是一种“ 事的因素”, 即是对什么事的问题。这是一种必不可少 的要素, 否则是有矢无的。5、土地政策方案目标和手段的匹配

11、丁伯根法则（ Tinbergens Rule）是由丁 伯根(荷兰经济学家丁伯根首届诺贝 尔经济学奖得主，主要从事于把统计应用于动态经济理论 ）提出的关于 国家经济调节政策和经济调 节目标之间关系的法则。其 基本内容是：政策工具的数 量或控制变量数至少要等于 目标变量的数量；而且这些 政策工具必须是相互独立的 。 6、土地政策的界定土地政策范围又叫土地政策值域, 它是指一个 土地政策包括的值域和影响的范围, 即是在什么范围 对什么人适用的问题。每一个政策都是针对具体的 阶级、阶层或利益集团制订的, 都有一定的范围。土 地政策也是这样, 它首先必须有一个明确的适用范围, 具有确定的属人、属地范围。三、土地政策环境和系统决策1、土地政策产生的动因人们对土地的利用引发了社会矛盾和作为问题 亟待解决时才能成为政策。2、土地政策与外部环境的协调在土地政策制定过程中，不能把单论土地，必 须把土地问题放到相应的社会环境中去。（1）这是由美国学者TB史密斯(TBSmith) 在其政策执行过程一文中，首次提出的一个分 析政策执行因素及其生态一执行的理论模型，因而 又可称为“史密斯模型”。（2）麦氏的执行调适模型麦克拉夫林认为，政策执行的过程是执行组织与 受影响者之间就目标或手段作相互调适的互动过程 ，政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策影 响者之间行为调适的程度。