中国经贸导刊2003年第15期37

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1、中国经贸导刊2003年第15期37财 政 金 融稳定与微调:税收政策的现实选择文/夏杰长近一段时间,不少学者认为我国的 税收收入连年高速增长,美国总统布什 减税法案又被通过, SARS对我国经济 增长和劳动就业等方面的负面影响日 益凸现,因此主张全面减税,以与国际 惯例接轨,并以此来刺激经济,减轻SARS对经济发展的负面影响。 我认为, 这种观点是值得商榷的。 全面减税的主 张不符合我国的实际情况,而且一个好 的税制,既要保持相对的稳定性,又要 适应不断变化的国内外社会经济形 势。 一成不变和朝令夕改的税制都不是 理想的税制,我国税制近期和未来一段 时间的现实选择只能是稳定与微调。 一、 全面

2、地看待我国的宏观税负水 平 就我国与转轨国家、 发展中国家的 横向比较来看,我国的宏观税负水平比 较低,2002年我国中央政府税收收入占G DP的比重仅为10 % ,财政收入占国内 生产总值的比重为18 % ,各级税收收入 占国内生产总值的比重为17 %。 无论与 转轨国家还是与低收入国家、 下中等收 入国家相比,我国各项指标均较低。一 国政府的收入水平是否适度,最终取决 于一国公共部门和私人部门之间资源 配置的对比状况,并没有一个统一的或 绝对的标准,且由于统计口径的不同, 数据可比性可能较低,但是通过国际横 向比较,还是能够看出我国政府收入水 平相对较低。 但我国政府收入形式不规范,宏观

3、税负比重不高但税费负担很重。 从政府 收入内部结构来看,2002年我国政府预 算内收入为18914亿元,占G DP的比重 为18 % ,其中税收收入17008亿元,占G DP比重1617 %;除此之外,我国预算 外收入为3826143亿元,占G DP的比重 为3193 % ,其中中央级预算外收入占预 算外总收入的513 % ,地方占9417 %。 此外,我国还存在数量庞大难以估计的、 使用方向难以控制的制度外收入。 所以,在现实的生活中,宏观税负不能 完全代表企业和国民的真实负担。 从许 多国有企业来看,不仅要缴纳17 %的增 值税、33 %的所得税等税项,还要交纳 各种收费、 各种摊派、 各

4、种罚款。 学术界 普遍认为,税费之和应占到G DP的3035 %。 所以,从这一数字看,我们的 广义宏观税收负担并不轻。 二、 在目前经济形势下,宜实行稳 定税收收入、 实行有增有减的税收结构 调整政策 政府提供公共产品和实现宏观经 济目标,必须以一定的支出为前提。为 了满足政府支出的需要,实现政府对经 济的宏观调控、 提供公共产品和社会福 利目标,必然要求我国宏观税负水平与 经济发展相适应。 非典的影响使得今年 中央和地方政府预算增加了一笔意想 不到的支出,而且非典这一突发传染病 事件暴露了我国公共卫生及社会保障 制度建设中的诸多缺陷,在以后的财政 预算中,必须较大幅度地增加公共卫生 及社会

5、保障制度(特别是低收入群体的 保障问题)的支出。所以实现税收收入 的稳定增长,是一个长期的任务,不能 因为近5年及今年第一季度的税收高 速增长就有所松懈。当然,稳定税收的 主要措施仍然是强化税收的征管,而不 应过多地在提高税率或开征新的税种 上做文章。就当前而言,进行有增有减 的税收结构调整政策既能够灵活地运 用税收政策调节经济、 引导就业,又可 以保证税收收入的稳定增长。 从长远来 看,税收的有增有减与优化税制结构的 目标也是相吻合的。 需要减税的主要领域: 首先是民航、 旅游、 餐饮、 商贸、 出 租车等受非典影响较大的行业。最近, 中央和地方都对这些行业减免了行政 性收费并予以适当的财税

6、优惠政策。 这些政策举措有利于这些行业缓解困境, 恢复部分就业。 但考虑到非典引发的滞 后性、 扩散性影响,对社会总需求恢复 持续增长的刺激仍显不足,特别是对弥 补社会流动性失业和结构性失业增长 的刺激仍显不足。因此,抗非典成为政 府税费改革的契机,可以适时推进税费 改革,进一步扩大减税范围,降低税率, 有选择性地减少税种、 科目。把现在中 央和地方对少数产业的短期收费优惠 政策和减少收费措施进一步扩大到相 关产业。此外,减税的操作还要特别着 力于那些能够大量吸收劳动力就业的 领域及其中小企业。 其次是农业的税收。 目前正在农村 进行的税费改革的主要目的就是通过 减少农村税费负担增加农民收入,

7、为促 进农业发展和培育我国农业在国际市 场上的竞争力,在一段时期内持续地实 施对农业的减税政策是十分必要的。 再次是服务业。 目前我国的绝大多 数服务业实行的是营业税制度,营业税 制度与增值税制度相比,存在很大缺 陷,一些行业的税负偏高,不利于服务 业的发展,而大力发展服务业又是解决 我国劳动就业的重要出路,也是产业结 构调整的必然要求,因此降低一些服务 业的营业税负是十分必要的。 需要增税的主要方面: 首先是个人所得税。 在高收入的市 场经济国家,个人所得税是最主要的税 种之一。 我国沿海发达地区和一些大中 城市的居民收入来源日趋多元化、 收入 水平也越来越高,加强对这些高收入群 体的个人所

8、得税的征管、 避免税源的流 失是当前税务部门的一个重要任务。 需 要指出的是,根据国际惯例,个人所得 税征收的是高收入群体,所以我们在设 计个人所得税政策时,要力求避免把中 低收入者作为征收对象的 “主力军” 。 其次是财产税。 随着个人财产的积 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.38中国经贸导刊2003年第15期中国经贸导刊2003年第13期财 政 金 融(本栏目策划、 编辑:王晓红)累,居民收入差距的扩大,住房商品化 的完成,我国应该增加对财产尤其是不 动产的税收,根据我国目前在此方

9、面的 税收状况,对财产征税的潜力还很大。 再次是社会保障方面的税收。 完善 社会保障制度是建设市场经济的基本 要求,这次SARS事件也暴露了我国在 社会保障制度建设方面的诸多缺陷。 如 果能够适时推进社会保障方面的税费 改革,开征社会保障税,无疑将大大地 推动社会保障事业的建设。 最后是环境保护税。 目前我国还没 有一套完整的生态环境税收保护体 系。 我国传统的税收理论研究基本也不 涉及税收的生态职能。 因而当前我们应 密切结合我国的具体情况,总结国际上 已有的先进成果,加快这一领域的研究 步伐。 充分发挥税收在保护资源和环境 方面的作用,实现经济的可持续发展。 三、 既要适度减税,又要适当提

10、高 税收收入占G DP的水平 减税已经成为世界税制改革的一 种趋势。在中国,一方面由于税费之和 占到财政收入的30 %左右甚至更高,超 过了发展中国家的水平,因而存在着一 定的减税必要性和空间;另一方面,即 使在2002年,经历了税收收入的连续 超常增长的情况下,税收收入占G DP 的比重也不过17 %左右,比发展中国家 或同等人均G DP国家的宏观税负要 低,因此又存在着适当提高税收收入占G DP的水平的必要性。 如何处理这一对 矛盾呢?具体的举措主要有以下几点:11 规范政府收入形式是提高宏观 税负水平的首要选择 对现行的税外收费进行科学分类, 取消不合理收费;对符合收费性质的收 入予以保

11、留并纳入预算内管理;对具有 符合税收性质的收入应将其纳入税收 制度,由税务部门依法征收。 可见,宏观 税负的提高是在将部分“费负”转化为 “税负”,而不是新增私人部门负担。21 调整税收负担 在总量方面,实行“费改税”,还税 收本来面目,改革后的宏观税负要稍低 于目前的税费之和。在结构方面,中国 的税负结构存在许多不合理的地方,如 行业之间、 地区之间都存在税负的不公 平,但最大的不合理之处在于纳税人的 负担结构, 70 %的税收由企业负担,影响企业产品的销售,造成企业效益的普 遍低下,在一定程度上抑制了企业的发 展后劲,因此要在基本保持现有宏观税 负水平的大前提下,逐步调整税负结 构,降低企

12、业的负担水平。31 适应经济发展和国际竞争的需 要,优化税制结构,进一步推进税制改 革 当前很有必要在立足于税制结构 优化的基础上对税收制度与政策进行 适度的调整与改革。其基本理由如下:(1)我国现行税制基本上是在1994年税制改革框架下运行的。 当时的经济 背景是高通货膨胀、 市场需求过旺,所 以税制的设计也主要为了平抑过热的 经济。但今非昔比,经济形势已经发生 了本质的变化,通货膨胀让位于通货紧 缩,经济膨胀也变成了需求不足。税收 决定于经济,税收政策理所当然地要随 着经济的变化而调整。 这些年我们也在 扩大消费、 投资需求等方面出台了一些 税收政策措施,比如开征利息所得税、 取消固定资产

13、投资方向调节税、 出台房 地产税收优惠政策等。但总体看来,税 收政策与制度的调整及税制结构的优 化还远未到位,还需进一步加大力度。(2) WT O涉及税收方面的规则包括最惠国待遇要求、 国民待遇要求、 反补 贴要求、 统一性要求、 透明度要求等,在 这方面,中国目前的税收制度还存在许 多不符合或不适应的内容,需要进行必 要的调整来实现中国的承诺。(3)适应世界性税制改革的需要。各国都在调整税制,主要是全面减税, 如果中国不对税制进行相应的改革,不 对税负进行相应的调整,将会影响中国 企业的国际竞争能力。 那么,近期或未来一段时期究竟如 何优化税制结构、 推进我国的税制改革 呢?税制结构的优化包

14、括两个层面:一 是税种结构的优化,逐步降低流转税的 比重,增大非流转税收的份额。二是中 央税与地方税结构的优化,建立充裕、 稳固的地方税体系。 税制改革的重点应 该在以下几个方面:(1)完善增值税制度:一是将生产型增值税改为消费型增值税,彻底解决 重复征税的问题。 近期可考虑解决机器 设备扣税问题。 二是扩大增值税的征税 范围,将建筑安装、 交通运输纳入征税范围。三是取消增值税各环节的减免 税,减少征管的漏洞。(2)改进和完善消费税。适当调整并扩大消费税的征收范围,将某些奢侈 品和不利环保的消费品纳入,同时取消 对轮胎、 酒精等产品征收消费税,提高 小汽车、 摩托车、 烟、 酒、 高档化妆品的

15、 税率。燃油税、车辆购置税并入消费 税。(3)企业所得税的改革包括两个方面内容。一是统一内外资企业所得税, 将税率降低为26 %左右,并竭力规范税 收优惠政策。 二是稳定企业所得税分享 改革。(4)改革个人所得税。建立分类与综合征收相结合的税制模式;扩大征税 范围,除税法规定的免税外,个人全部 收入都应纳入征税范围;规范税前各种 费用扣除标准,纳税人月综合费用扣除 额可以定为10001200元;适当调整 税率和减少级距,实行5级或6级超额 累进税率,加大对高收入者的调控力 度。(5)开征社会保障税。在建立一个统一、 规范、 高效、 完善的社会保障制度 体系的同时,为保证社会保障资金的来 源,应

16、征收社会保障税。设立基本养老 金、 事业和医疗三个项目。 实行国家、 企 业、 个人共同合理分担,个体劳动者等 由自己负担,计税依据为工资、 薪金所 得,保持现有负担水平。(6)开征遗产赠予税,调节社会分配不公,刺激即期消费。通过征收遗产 赠予税调节个体财富存量,进而降低人 们进行储蓄和积累财富的预期,促使人 们改变传统的消费观念,增加即期消 费;并将所集中的税收主要用于社会保 障支出,增加低收入阶层收入,提高社 会边际消费倾向,从而刺激消费需求。(7)适应入世的税制改革。我国入世会引起税源的变化,因此,应针对新 税源设立新税种,从而优化我国的税制 结构。例如,为了建立和发展我国某些 产业,对外国的倾销商品、 补贴商品,利 用税收手段予以限制是符合WT O规定 的,因此,我国应引入反倾销税、 反补贴 税等。(作者系中国社科院财贸所研究员) 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.