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1、论入世后海关行政立法的完善论入世后我国海关行政立法的完善引言经过1 5 年艰苦的谈判历程，我国终于在2 0 0 1 年1 2 月1 1 日正式成为世界贸易组织的第1 4 3 个成员1 。加人世界贸易组织意味着我国的经济、政治、文化活动更深层次地融人了市场经济全球一体化的进程。经济活动中所使用的规则必须与W T O 规则衔接一致，我国对外经济贸易活动必须依据与W T O 基本原则相适应的法律法规运作。由于我国是拥有上千年封建帝王君主专制历史的古国，现阶段我国又处在从计划经济向市场经济的体制转轨和社会转型的关键历史关头，政府部门的行政立法水平面临着巨大的考验2 。海关作为国家进出境监督管理部门，既
2、是各项涉外行政立法的执行部门，也是主要的行政立法部门。人世以来，海关越来越重视行政立法的改革，但在实践中仍然存在着这样或那样的问题和困难。研究人世后我国海关行政立法的完善，以W T O 的基本原则为准则，认清海关行政立法的差距和不足，有利于尽快修正计划经济在海关行政立法上烙印，采取有效策略和措施，加紧行政立法改革的进程，顺墨塑堡垄尘堂曼皇望竺鎏塑望鎏垄垦? 一一一一一一一一一一一一一各育心本论文共分5 部分论述：第一部分为引言。阐述课题研究的背景和意义、研究思路和研究方法。第二部分为我国海关行政立法的概况。在行政立法的范畴内和法理基础上，阐述海关行政立法的理论基础、基本框架，从理论和形式上阐述
3、我国海关1 参见世贸组织基本原则概述，于申主编，海关出版社2 0 0 1 年版P 3 2 参见世贸组织基本原则概述，于申主编，海关出版社2 0 0 1 年版，P 5论入世后海关行政立法的完善行政立法的概况，为下面章节中与W T O 关于行政立法方面的原则对于铺垫基础。第三部分为世贸组织基本原则以及对我国行政立法的要求。阐述W T O 对行政立法的本质要求，即依法立法、协调统一的要求、公开透明的要求、规范政府行为的要求、行政立法应限制公权力实施的要求和平等的要求。为查找海关行政立法方面的差距提供前提标准。第四部分为海关行政立法与世贸组织基本原则的差距与协调。采用对比分析的方法，结合实践中的案例和
4、问题，深入分析海关行政立法尚未完全实现依法立法、协调统一的问题、制定、公布、执行尚未完全实现公开透明的问题、尚未完全实现角色转换，缺乏服务意识的问题以及海关行政立法尚未完全实现对相对人合法权益的充分保护的问题等。呼应前文W T O 对行政立法的本质要求的标准。第五部分为完善我国海关行政立法的对策与展望。是在前面研究的基础上，在立法观念、立法程序、审批制度、保障相对人的权利、政法规清理、提高立鎏丛枣质竺杰耍望岜蔓羞行骢立法进一出完善的对策与展望。个本课题研究采用了实证分析方法、规范分析方法和比较分析方法。实证分析方法。主要用来分析我国海关行政立法的历史和改革现状，结合案例分析我国海关行政立法与W
5、 T O 基本原则的差距。规范分析方法。主要用来分析行政立法的基本理论基础，分析其管理功能和价值取向，分析W T O 的基本原则的核心要求。比较分析方法。主要用来分析我国海关行政立法对比W T O 的基本原则内核概况的差距。2论入世后海关行政立法的完善一、我国海关行政立法的概况海关行政立法属于行政立法的范畴，是行政立法的重要组成部分，也是行政立法在海关立法中的微观体现。我国行政立法中涉及的问题也会出现在海关的行政立法之中。因此，不能与行政立法分裂开来孤立地研究海关行政立法问题。本部分首先从行政立法的广泛概念阐述海关行政立法的理论基础，介绍海关行政立法的基本框架，概括性地提出行政立法中潜在的问题
6、，为下面篇章的理论分析与对策研究提供线索。( 一) 海关行政立法的理论基础海关行政立法以行政立法的基本概念和理论为自身的理论基础。所谓行政立法是指特定行政机关，依法律授权，针对不特定的人和不特定的事件制定具有普遍约束力的行为规则，是行政管理的方式之一。行政立法所立的“法”并不属于立法机关立法的范畴，由于它是一个具备权力和独自利益的部门所立的法，因此它和一般情况下的立法有着很大的区别。由于任何一个行政部门都在运用各种借口来摆脱外界的监督和制约，行政立法者自身权力不断扩张，造成了在很大的程度上行政立法体现的只是众意，而不是公意，因此并没有完全的体现民意。作为海关行政立法的理论基础，行政立法的基本要
7、素具有全局性和整体性。其必需的要素是：( 1 ) 起源与理论基石；( 2 ) 立法程序；( 3 ) 利益导向。这三个要素在行政立法的问题上有着其内在的逻辑联系，通过上述要素我们可以清楚的了解到行政立法的全貌，从而找出其作为海关行政立法的理论基础之所在。下面试对上述要素分析论证：1 、行政立法的起源与理论基础立法权和行政权是相互制衡的。立法权是国家的心脏，行政权则是国家的论入世后海关行政立法的完善大脑，大脑指使各个部分有机地运动起来3 。在行政立法的过程中，几乎把立法权和行政权结合为一体。但是，必须实现立法权和行政权相互制衡，并受到司法的监督。如果立法权和行政权真的合二为一，就彻底违背了立法、行
8、政、司法三权分立原则的初衷，只能产生更大的腐败。尽管立法权和行政权必须相互制衡，把一部分的立法权交给行政机关还是必要的。随着社会的发展，各种事物的出现，立法机关作为一个独立的部门根本不可能把所有的立法事务都集中于一身，在这种情况下，立法机关只能把一些立法的权限交给行政机关4 。人们在追求公平的同时已越来越注重效率的作用，单纯的立法机关立法只能带来效率的低下，发展时机的延误，特别是增加立法成本，立法机关不可能为一个单纯的具体问题进行全民性公决，造成得不偿失的结果5 。盲目的规则主义从成本上分析是不可取的。还有一些技术性较强的专业部门需要制定的法律，立法机关也没有精力和能力单独立法。因此，立法机关
9、只能将一部分的立法权力交给相关部门，行政部门就本部门职能内的专项立法是必然，这就产生了行政立法。理论而言，行政立法本质上所依据的还是法律的授权立法，法律在很大的程度上给了行政立法以制度上的制约。即使行政机关拥有行政立法权，其裁量权也不能从根本上脱离立法机关的制约，行政立法的结果通常还是要经过立法机关的审议和通过才能够正式生效。在行政立法的过程中还有司法机关的司法审查和听政制度，最重要的是在行政立法之前就已经有了各方面的程序法，很大的程度地从制度上制约了行政立法的权限。由此可以看出，理论上行政立法受到了立法机关在技术和制度上的全面制约，并不是完全自由的。3 现代行政法原理，熊文钊，法律出版社2
10、0 0 0 年版 4 吴万得，论行政立法的概念概念及其意义，载行政法学研究2 0 0 0 年第2 期 5 孙春增等，行政立法的成本与效益分析，载政法论丛2 0 0 1 年第6 期4论入世后海关行政立法的完善理论告诉我们，行政立法的结果并不是完全针对公民的，也有针对其自身的组织制度、错误纠正和奖惩措施，行政机关获得立法手段的同时，不应把自己的一切欲望放置于自由，而是受立法机关和司法机关的监督和约束。由此，行政立法与立法机关的立法有着本质的区别，行政立法是在社会发展的今天立法机关向行政机关所做出的一些妥协，更确切一些说是立法机关和行政机关所达成的一个无言的契约，在双方达成谅解的情况下两者都做出的一
11、些让步6 。当然，这也是由客观情况决定的，是一个必然的趋势。2 、行政立法的程序纵观各国的行政立法程序，可以得到行政立法的普遍程序重要有：( 1 ) 立法动议；( 2 ) 立法规划和研究；( 3 ) 通告或预告；( 4 ) 评论与公众参与；( 5 )公布；( 6 ) 备案、监督；( 7 ) 草案与资料服务。直接从立法的程序的成本角度进行分析，这里所指的成本主要指的是经济成本和道德成本。无论从哪一方面看，目的都是使行政立法程序的经济成本和道德成本达到最小化7 。在立法过程中，要达到经济、道德成本最小化的目的，必须要做到程序的简单化和公正。但在程序的简单化和公正之间就已经存在着这样的矛盾，即如果行
12、政立法程序简单化，那么就很难保证公正性的存在，要保持公正就必须运用较多的程序( 至少目前是这样) 。因此要解决这个矛盾，只能在公正与效率之间找一个平衡点，但是这样的平衡点在现实中来说是几乎不存在，于是只能在他们之间通过一种契约来达到这种平衡，以获取成本的最小化。另外我们不能忽视的是行政机关自由裁量权的存在，它可以在特定的情况下，采取一些强制的措施来保证他所制定的法的执行8 。6 参见社会契约论，卢梭著，商务印书馆 7 参见行政法学概论，温晋锋著，南京大学出版社1 9 9 7 年版 8 参见行政法学概论温晋锋，南京大学出版社1 9 9 7 年版论入世后海关行政立法的完善在评价一个行政法规或规章的
13、价值时，“应当权衡私人利益、错误发生率与政府利益”。“如果错误经常有益于政府，则私人成本将高于政府受益；如果错误经常有益于私人，则政府的成本将高于私人的收益。因此，权衡各因素就是实现成本的最小化”9 。要在行政立法的过程中做出针对它们的抉择，必须先要计算它们各自的成本，而后采用总成本最低的一种。也就是说在行政立法的过程中，必须要考虑到公民权利与政府行政权力之间的收益比例，在这种情况下，公民和政府就已经形成了一个不可分割且相互矛盾的两方面，两方都不愿意自己有什么损失，但是又不能不有所损失，于是只能再作一次双方的妥协也就是说双方在某些方面达成了一致，从某种程度上说，这也是契约的一种”。在从行政立法
14、的程序过程看，从立法动议开始，一直到草案与资料服务中间无不穿插着民众的监督与提议，在这种情况下，行政机关和公民基本上是呈现一种和谐的关系，但这并不表明他们没有矛盾，这只是在公民的代表机关一一立法机关的授意下形成的一种关系，也即程序法的作用。程序法充当的只是一种社会公约的作用，一方面是公民的代表机关制定的，另一方面也是行政立法机关所接受的，也就是说这两者都以其自身的力量共同置于公意的最高指导之下，并且成为全体之不可分割的一部分。3 、利益导向行政主体作为行政立法的执行者，仍然有着一般情况下的行政主体的特征，即享有行政权力，体现一种执行上的公益性“。因此这就从根本上肯定了行政立法的公益性，但是现实
15、和理想往往是有差距的，在行政立法的过程中，越来越多的行政机关把行政立法当作了一种独立的行为，而不注重其自身的公益9 参见现代行政法原理，熊文钊，法律出版社2 0 0 0 年版 ”参见社会契约论，卢梭著，商务印书馆 “参见现代行政法原理，熊文钊著，法律出版社2 0 0 0 年版6论入世后海关行政立法的完善性。随着社会的不断发展，行政权力作为一项最普遍的权力已经渗透到了社会的各个角落，行政立法已经成为行政主体的一项重要职能。这就使得行政立法的利益导向变得更加重要。从根本上说，行政立法所追求的理想境界应该是公民权利和行政权力的完全平衡，以达到社会的和谐发展，但是这在现实的政治生活中简直就是天方夜谈，
16、所以如果从现实中考虑，还是应该把它们之间的关系分解开来，从行政主体和行政相对人的角度来加以分析，在行政法中，行政主体和行政相对人应该是法律上的权利与义务关系。行政相对人对行政权力具有既参与配合又形成制约的双重作用。因此在行政立法的过程中，虽然行政主体起的是一个主导作用，但是并不代表行政相对人起次要作用，他们完全有能力推翻行政立法的合法性。因此，行政立法既要顾及行政主体的利益，也必须更加的关切公民的权利。而在现实的生活中行政权力和公民权利之间的矛盾几乎是不可调和的，所以留给我们的办法也只能是在两者之间建立一个有形的或无形的契约来达到一种和谐，但并不一定是利益上的平衡。从以上模型要素可以看出，无论是起源和理论基石，还是立法程序、利益导向，可以证明必须要在行政主体和行政相对人之间建立一个契约，以达到两者的和谐，只有在这种状态下，才有行政立法的可能。而在这三者之间，可以很清晰的看到从起源到具体的制度，再到其背后所反映的本质问题，而这些正是行政立法的内部逻辑关系所在，由此我们得出海关行政立法的理论基础就是契约论。但是也应看到，当
