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1、 关于加强我国国有企业内部控制的探讨 摘要：我国是以国有经济为主体的社会主义国家，国有企业经营的 效率和效果关系到整个国家和民族的兴衰。国有企业内部控制建设 存在诸多问题，严重阻碍了企业的健康稳定发展。本文首先介绍我 国国有企业实施内部控制的历史和现状，然后提出了国有企业实施 内部控制存在的主要问题，最后有针对性的提出了完善建议。关键 词：内部控制国有企业公司治理内部审计 Abstract：China is a socialist country in y play a main role,the efficiency and effectiveness of stateoany proble
2、ms in the application of internal control,ent of stateoain problems of it,finally put up suggestions to improve the situation.Keywords:Internal controlStateowned enterprisesCorporate governanceInternal audit 内部控制是指主体为了保护其资产的安全、 完整，确保经济信息的完整可靠，协调和控制经济活动而产生的相 互制约、相互联系的方法体系。内部控制思想始于 18 世纪产业革命， 之后随着经济的飞
3、速发展，企业的规模日益扩大、业务日趋庞杂、 所有权和经营权进一步分离，内部控制职能亦从会计控制向管理控 制延伸。总体来说，内部控制经过了内部牵制、内部控制制度、内 部控制结构和内部控制整体框架四个阶段。目前内部控制已经成为 提高企业管理水平最有效的手段之一，得到了广泛应用。 1.我国国 有企业内部控制的历史与现状 改革开放前我国实行严格的计划经济 体制，这一时期国有企业不作为自主经营的市场主体参与经济活动， 而是作为政府的指令执行机构为实现政府的宏微观目标而活动。为 了保证国家对企业的绝对控制，杜绝贪污舞弊，1963 年国务院发布 了会计人员职权试行条例，标志着我国企业内部控制的初步建 立。这
4、一阶段国有企业的内部控制主要目的是查错防弊、保障资产 的安全与完整。改革开放之后，我国社会主义市场经济得到了飞速 发展，国有企业的市场主体地位发生转变，为了适应环境的不断变 化国有企业纷纷改制，逐渐摆脱了过去完全依赖政府的传统经营模 式，内部控制的职能也从单一的财务查错防弊向管理控制方向延伸， 极大地提升了我国企业的管理水平，如宝钢、一汽等，在竞争激烈 的国际市场中占有了一席之地。 从 1963 年国务院发布会计人员 职权试行条例至今，我国政府和社会监督机构，如财政部、证监 会和中注协等，所发布的关于内部控制领域的法规、指导意见等等， 绝大部分是从财务审计的角度来规范财务、销售等部门的行为，也
5、 就是说我国内部控制的实施仍然处于以会计控制为主的阶段，很少 涉及非会计的管理控制领域，导致近年来国有企业丑闻不断，限制 了企业的健康发展。 2.国有企业内部控制存在的问题 2.1 未能建立完善的内部控制。根据调查显示，建立完善内部控制的国有企业比 例不足 60%，而且主要集中于海外上市的一些大型国有企业，如中 石油等。未能建立内部控制的最主要原因有两点：管理者缺乏创 建内部控制的动力。国有企业由于长期处于国家的行政控制之下， 管理者缺乏建立内部控制体系的观念，认为内部控制就是财务人员 的事，仅仅把它作为查错防弊的工具。更有甚者，认为完善的内部 控制会阻碍自己违规操作，从根本上缺乏建立内部控制
6、制度的动力； 财会人员素质偏低，不能担当内部控制主角的责任。国有企业会 计人员众多，但是真正精通业务、职业道德高尚的较少。由于体制 的原因，很多财会人员根本不具备会计从业资格，他们或者依靠人 情关系，或者是从其他部门半路出家进入财会部门。这些人做日常 的简单工作或能胜任，但是严重缺乏建立内部控制制度的意识和技 能。2.2 已建立的内部控制体系不能得到彻底执行。已经建立内部控 制但未能充分执行是国有企业的普遍现象。例如，不相容职务分离 以实现不同部门和个人之间交叉制衡的状况是内部控制的基本要求， 但是很多企业在实际工作中并非如此。有的企业把一项业务的所有 事项交予一个部门或个人完成，认为这样可以
7、分清责任，但又没有 其他的防弊机制，直接导致了腐败和舞弊。在国有企业中一把手说 了算的情况十分严重，申报和审批的控制手段流于形式，重大投资 和运营决策不能实现集体决策，时间跨度较长的交易事项监督力度 不足，近年来各种工程腐败事件往往在酿成事故之后才被发现便是 明证！另外，国有企业缺乏对员工的激励机制也导致已建立的内部 控制不能充分执行。内部控制的效果与预算等其他管理工具相比是 隐性的，不易为经营者所察觉，所以员工严格执行内部控制并不能 得到相应的激励，反而可能因为阻碍违规事项的执行受到不公正待 遇。 2.3 企业治理结构不合理。良好的法人治理结构可以使所有者、 经营者和债权人等利益相关团体相互
8、制衡，是内部控制实施的基本 前提。然而国有企业治理结构存在着所有者监管缺位的致命缺陷。 绝大部分国有企业根据公司法等相关法律和上级的要求建立了 股东会、董事会和监事会等类似机构，董事会作为一个较高层次的 监督和决策机构，应当与经营者形成一种相互辅助、相互牵制的制 衡机制。然而很多国有企业总经理由董事长或执行董事兼任，与经 营者职能重叠，造成董事会与经理之间的权利制衡机制失效。监事 会作为专门的监督机构隶属于股东会或董事会，但是监事会在经济 上不独立，且其成员与股东会和经营者有着密切联系，很难实现对 经营者的有效监督。这些缺陷导致控股股东享有对企业的实际控制 权，企业也就成为控股股东追求小团体利
9、益的温床，贪污腐败、无 效浪费等现象自然就产生了。 3.完善国有企业内部控制的建议 3.1国有企业产权多元化。所有者监管缺位是国有企业内部控制缺失的 重要原因，企业产权多元化是解决这一问题的有效方法，即国有企 业允许民营资本和国外资本参股，参股比例视情况而定。例如，存 在公平竞争市场的汽车制造等行业可以允许非国有资本最大限度参 股，关乎国家安全的石油军工等行业可将这一比例控制在一定范围 之内以保持对国有企业的绝对控制权。非国有资本参股不仅可以引 进先进的生产管理技术，而且可以极大地国有企业所有者监管力度。 所有者监督不利的情况下，经营者可以轻松的利用手中的权利为自 己谋取利益，缺乏建立内部控制
10、的动力，监督力度增加后，经营者 就要根据所有者的意志加强内部控制建设，否则就可能丢掉饭碗， 直接威胁其根本利益。 3.2 完善国有企业治理结构。完善的国有企 业治理结构是加强内部控制的前提条件，针对国有企业而言，完善 企业治理结构应从以下三方面入手：强化董事会的核心地位。董 事会是连接经营者和股东会的常设机构，是所有者和经营者相互制 衡的枢纽，因此，应保持董事会成员的相对独立性，尤其是防止与 经营者职能的重叠。具体来说，就是董事不应兼任总经理等管理职 位；增加独立董事的数量和质量。独立董事可以客观的对公司事 务做出独立判断，是公司治理的重要支柱。目前国有上市公司已经 实行独立董事制度，但是独立
11、董事的数量和质量明显偏低，甚至产 生了一股“名人董事”的热潮，使得独立董事徒具虚名，不能为真 正为企业经营提供帮助；增加监事会的独立性。严格限制大股东 对监事的提名，对于职工代表监事不应在管理层中担任重要职务， 同时保证监事的人身和经济安全，降低监事会对经营者和大股东的 依赖。3.3 重塑内部审计部门。内部审计在企业经营管理中起着无可 估量的作用，国有企业应当建立独立、高效的内部审计部门。国有 企业内部审计部门普遍存在着独立性弱，业务水平差、知识结构单 一等现象，阻碍了内部审计作用的发挥。很多国有企业的内部审计 还停留在简单财务监督的阶段，缺乏经营审计的意识和技术。要彻 底改善这一局面应从根本
12、上改变经营者的风险意识和内部审计部门 的人员构成，招聘具有较高执业水平和职业道德的员工从事内部审 计工作，强化内部审计部门在企业经营中的监督和咨询职能。 3.4 建立完善的奖惩激励机制。完善的内部控制需要企业各个阶层的充 分执行才能发挥其应有的作用，科学的奖惩激励机制是促进内部控 制执行的有效方法，也是国有企业内部控制最薄弱的环节之一。要 改变这种局面应从两个方面改善：采用竞争上岗的人才选拔机制， 杜绝人情上岗。国有企业传统的人事任命制度有诸多弊端，工作绩 效不好的人可以通过做表面功夫得到领导的赏识而获得晋升，工作 绩效良好的也要分心处理与领导的关系，降低企业经营和内部控制的效率和效果；建立量化的评价指标体系。在绩效考核过程中应 量化评估标准，尤其应注意非财务指标的量化。虽然内部控制设计 与财务息息相关，但是其执行结果与非财务工作也有密切关系。因 此，在企业战略的指导下建立财务与非财务量化指标相结合的评价 体系是十分必要的。
