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1、 第 1 页 共 6 页 中国环境报/2013 年/11 月/19 日/第 003 版 法制 环保法修订应落实决定精神环保法修订应落实决定精神 中国社会科学院法学研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长 常纪文 焦 点 1 修订思路 以决定精神为指导，确定修订深度、立法本位、立法技术和立法策略 【 决定亮点】 决定提出必须在新的历史起点上全面深化改革。基于此， 中国共产党第十八届中央委 员会第三次全体会议公报指出，要“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社 会活力，坚决破除各方面体制机制弊端” 。 决定提出，必须以“推动发展成果更多更公平惠及全体人民” ，保护和改善民生。 决定指
2、出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、 民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明；坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、 宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有 效率、更加公平、更可持续发展；使市场在资源配置中起决定性作用；推动形成人与自然和谐发 展现代化建设新格局。可见，要解决环境问题，建设人与自然和谐发展现代化建设新格局，不能 就环境保护而论环境保护，而是注重环境保护措施与其他措施的系统性、整体性和协同性，注重 几个文明建设的相关性。 决定要求正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸
3、着石头 过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。 【修法建议】 修订深度： 环境保护法下一步修订工作不应是现行原则、制度、体制和机制的完善性修 补，而应立足于经济社会发展和环境保护的实际，开始进行大胆、稳妥的创新性改革，破除不利 于环境保护的体制和机制，建立有利于环境保护市场化的制度和机制，创立发挥社会力量作用的 措施和方法。 立法本位：下一步修订应当弱化传统的义务本位观念，适当增加社会、公民和市场主体的环 境权利和与环境有关的其他权益规定。 立法技术：下一步修订工作应当特别注重宏观调控、社会、市场、文化、民主措施的运用。 立法策略：下一步的修订工
4、作应当巩固和推广一些试点探索成功的体制和机制，设计一些具 有突破意义的制度和机制，破解一些社会期望解决的重点和难点环境问题。 2 基本概念 用科学的概念界定法律适用对象范围 【 决定亮点】 决定指出应按照生态环境的系统性采取保护措施，如“必须更加注重改革的系统性、整 体性、协同性，加快发展社会主义生态文明” ， “建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防 治区域联动机制” 。这就要求环境立法的措施规定应考虑生态环境的整体性、各生态因素的相关 性和生态运行的动态性。 【修法建议】 环境保护法修订三审稿仍然沿用现行环境保护法关于环境的定义，即“本法所称环 境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过
5、人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、 海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、 城市和乡村等。 ” “总体”和“包括”的措辞没有体现生态因素的相关性、生态系统的动态性等特第 2 页 共 6 页 征。另外，城市和乡村有自己的环境，而把它们纳入环境的范畴，不符合逻辑。建议在开展环 境保护法的下一步修订工作时，予以纠正。 3 基本政策 明确规定环境问题的解决思路和方法 【 决定亮点】 决定在阐述改革的重要意义和指导思想时指出， “坚持发展仍是解决我国所有问题的关 键这个重大战略判断” ；在阐述全面深化改革的总目标时， 决定要求必须更加注重改革的系统 性
6、、整体性、协同性。 【修法建议】 由于环境保护问题是发展过程中产生的，因此， 决定坚持的基本判断应当得到环境保 护法下一步修订工作的呼应。 在环境保护法下一步的修订工作中，应当在基本政策（ 环境保护法修订三审稿第四 条）部分明确规定环境问题的解决思路和方法，即“国家坚持把环境保护纳入发展的总进程予以 统筹考虑的战略，坚持用发展来解决环境保护问题”的思路。 4 基本权利 明确规定公民享有适宜环境的权利 【 决定亮点】 作为一个推进政治、经济、社会、文化和生态文明建设的国家，在环境基本法的制定方面， 不明确宣告或者认可公民的环境权，是不利于公民在生态文明建设方面的主动性和参与积极性 的。缺乏公民主
7、动的参与和支持，任何建设都是一句空话。 决定提出，让发展成果更多更公 平惠及全体人民。 【修法建议】 在环境保护法下一步的修订工作中，应宣告公民有享受适宜环境的权利，指出公民不仅 有权享受改革开放带来的经济和社会发展成果，还有权享受与经济和社会发展水平相匹配的生态 文明成果，如清洁的水和空气等。只有这样，才能使发展更有意义，更有价值，也更有前途。 5 基本原则 明确提出环境保护各方合作或者协作原则 【决定亮点】 在社会管理规则方面，环境保护工作开展得好不好，除了取决于建立自上而下的科学管制制 度和机制外，还要发挥各方平等的参与和合作作用。在市场经济、社会管理创新和促进和谐关系 的国家，合作精神
8、和合作原则应当得到最大程度的发扬。 决定指出“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财 富的源泉充分涌流” ， “充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性” 。 决定采纳国际通行的准则，提出应坚持谁使用资源谁就付费、谁受益谁就补偿和谁污染 环境谁破坏生态谁就付费原则，具有全面性。 【修法建议】 在开展环境保护法下一步的修订工作时，应明确提出环境保护的各方合作或者协作原则， 为环境保护的国际合作，为国内不同性质的法律主体之间和不同所有制的经济成分之间开展环境 保护的合作，激发各方面环境保护事业的主动性和创造性，奠定基础。 而环境保护法修订三审稿仅规定了“污染者担责”的原则
9、，忽视了其他责任原则，给人 一种环境保护法的立法规制重点仍然在污染控制领域而忽视生态和资源保护的片面印象。在 开展环境保护法下一步的修订工作时，应当解决这个问题。 6 监管体制 改革环境保护管理体制,明确党政同责,建立生态环境损害终生追究制 【 决定亮点】 决定指出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制， 健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现 代化建设新格局。 第 3 页 共 6 页 生态文明的建设，在社会主义中国，关键在党和政府。全国多发雾霾的事实提醒我们，党和 政府的管理体制和机制目前急需健全。 在体制方面，按照
10、法律规定，地方政府对本行政区域的环境质量负责。一旦出了环境污染事 件或者事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而地方党委领导往往不涉及具体事情的监 管，因此难以受到责任追究，即使因为重特大事故受到牵连，也只是作出深刻检查，难以涉及警 告、记过、记大过等行政处罚，更不会被追究刑事责任。纵观以前处理的很多环境污染事故，很 少能够处理到省市县委书记的。 无责任追究机制就不会引起党委对环境保护工作的重视，而环境保护工作是功在当代、利在 千秋的大事，因此必须借鉴安全生产的经验，将各级地方党委纳入环境保护的责任体系。同时， 也应当建立各方各司其责、齐抓共管的大环境保护体系，将环境保护纳入国民经济和社会
11、发展的 主战场予以通盘考虑，避免环境保护仅是环境保护部门事情的现象。 决定提出， “完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向， 加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重” ， “对限制开发区域和生态脆 弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核” 。 【修法建议】 在开展环境保护法下一步修订工作时，可以按照决定提出的“以更大决心冲破思想 观念的束缚、突破利益固化的藩篱” ，在环境保护监管体制部分（ 环境保护法修订三审稿第 10 条）明确规定， “环境保护工作实行党政同责、一岗双责、齐抓共管，坚持管行业必须管环保， 管业务必须管环保，管生产经营必须管环保，
12、建立党政齐抓共管、部门依法监管、企业全面负责、 群众积极参与，社会广泛支持的环境保护工作体系。 ” 如有可能，将第六条的规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责” ，改为 “地方各级党委和人民政府应当对本行政区域的环境质量负责” ，把地方党委也纳入环境保护的 责任体系。 另外，还应当按照决定的要求，明确规定对领导干部实行自然资源资产离任审计，施行 生态环境损害责任终身追究制。只有建立全面的责任体系，才能破解环境保护工作看起来重要、 干起来不要、忙起来不管的尴尬难题。 7 保护制度 实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度，完善环境治理和生态修复制 度 【 决定亮点】 在具体制度的构建
13、方面， 决定提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实施 主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，探索编制自然资源资产负债表制度，实行资源有 偿使用制度和生态补偿制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化制度。 【修法建议】 对照决定 ， 环境保护法修订三审稿具有如下欠缺： 一是环境产权，尤其是环境容量权（如节能量、碳排放权、排污权、水权）的占有、使用、 收益和处分权能规定缺乏，不利于社会资本在环境保护领域的投资运营。 二是缺乏能源、水、土地节约集约使用制度，该法作为基本法对环境与资源保护领域所有活 动的指导作用没有得到凸显。 三是生态功能区制度缺乏，自然资源以及生态功能的用途管制
14、制度没有得到确立，不利于各 地严格按照主体功能区定位推动地方经济和社会发展。 四是鼓励环境保护市场化的社会化投资、社会化资本运营和第三方治理的制度欠缺，不利于 弥补政府环境保护精力和财力有限的缺憾。 五是仍然采用“按照国家有关规定缴纳排污费”的措辞而非“按照有关规定缴纳排污税费” ， 与决定的“推动环境保护费改税”要求不一致。 第 4 页 共 6 页 另外，环境税费制度设计不完善，高耗能、高污染产品及部分高档消费品目前没有明确被纳 入征收范围，不利于倡导环境友好型和资源节约型的生活模式。 8 保护机制 增强国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面政策措施的可操作性 【 决定亮点】 决定提出，完
15、善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力等领域价格 改革，放开竞争性环节价格；加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程 度、生态环境损害成本和修复效益；强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建 立健全防范和化解产能过剩长效机制；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机 制；建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制 性措施；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格；坚持谁受益、谁 补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。 【修法建议】 可以说，
16、决定对环境保护的价格、信用、市场准入、生态补偿、集约节约使用和预警机 制作了具体的阐述。 但是， 环境保护法修订三审稿却仅简单规定“国家采取财政、税收、价格、政府采购等 方面的政策和措施，支持发展” ，一语带过，可操作性差，需在下一步的修订工作中予以充 实。 9 保障措施 应为环境保护的国有资本和社会资本投资运营提供政策支持 【 决定亮点】 关于投资的保障， 决定指出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向保护 生态环境等关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。 决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 关于执法力量的保障方面， 决定针对环境保护实行属地监管而属地环境保护监管力量在 区县和乡镇街道严重不足的现状，在深化行政执法体制改革部分指出，要加强环境保
