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1、锯j ! 碍宪考 考2 0 1 0 年第1 1 期( 总第2 2 8 3 期) 2 0 0 9 2 0 1 0年就业形势分析及政策建议 国家 发展和改革委 员会社会发展研 究所杨宜勇 首都经济贸易大学中国劳动人事科学发展研究院安家琪 内容摘要2 0 0 9年， 面对宏观经济衰退带来的严峻就业形势， 我国多管齐下促进就业， 取得 了明显的成 效。保守估计， 全国城镇新增就业1 2 0 0万个， 为全年 目标任务的1 3 3 ； 下岗失业人员再就业6 0 0万人， 为全 年 目标任务的1 2 0 ； 就业困难人员再就业 1 6 0万人， 为全年 目标任务的1 6 0 。2 0 1 0年， 我国宏观
2、经济将会 企稳回升， 就业形势会好于2 0 0 9年， 但是仍有很多隐忧； 应继续坚持国家促进就业的各项政策， 稳定或扩大 劳动力需求， 健全公共就业服务机制建设； 对应届高校毕业生就业问题、 4 0 5 0群体就业问题、 隐性失业问题、 劳动力流动 中的制度 性障碍 问题 、 失业保 险制度 改革 问题应该予以重点关注 。 一、2 0 0 9年 就 业 工作 回顾 ( 一) 严峻的形势。 为保持宏观经济长期平稳发展 ， 我国于 2 0 0 7年开始 实行紧缩性的宏观经济政策。这一政策的效果在 2 0 0 8 年下半年开始显现。但是突如其来的金融危机却打乱了 既定的战略 ， 经济下行的速度远远
3、超出了危机之前人们 的预期。这从根本上决定了 2 0 0 9年就业形势的严峻性。 1 受金融危机的影响， 国际市场对我国产品的需求 大幅减少。2 0 0 9年 1 8月， 中国出口额当月同比都下降 了 l 7个 百 分 点 以 上， 9月略 有 改 善， 但 也 下 降 了 1 5 2 ； 据估计， 全年出口额将 同比下降 1 9 5个百分 点。 出口减少直接影响我国产品出口并因此影响相关 企业的劳动力需求， 而出口减速所引发的消费和投资疲 软会进一步减少劳动力需求。保守估计， 由于出口减少 而导致的非农就业的减少将达到 1 5 0 0万人。 2 单就国内投资而言， 投资增速出现大幅减缓。其
4、中尤以房地产业投资最为明显， 2 0 0 6年 3月至 2 0 0 8年 1 2 月， 我国房地产开发投资总额月度增速均保持在 2 0 以上， 但是该指标值 2 0 0 9年 2月却降低为 1 ， 这是自 1 9 9 7年 l 0月以来的最低值； 之后该指标指虽然缓慢回 升 ， 但是直到2 0 0 9年 9月也只有 1 7 7 。 房地产投资 的不足导致上游有关产业生产下滑， 劳动力需求大量 减 少。 在劳动力需求出现减少的情况下， 我国劳动力供给 继续增长。自1 9 9 1年来， 我国经济活动人口数量一直呈 增长趋势， 2 0 0 1 年7 4 4 3 2万人， 2 0 0 2年7 5 3
5、6 0万人， 2 0 0 3 年 7 6 0 7 5万人， 2 0 0 4年 7 6 8 2 3万人 ， 2 0 0 5年 7 7 8 7 7万 人 ， 2 0 0 6年 7 8 2 4 4万人， 2 0 0 7年 7 8 6 4 5万人， 2 0 0 8年 7 9 2 4 3万人。 2 0 0 9年 的准确数字 尚难得 出， 但 是从 2 0 0 9年前两个季度的数据和往年经验来看， 2 0 0 9年全年 经济活动人 口将在7 9 5 0 0万人左右 ， 高于 2 0 0 8年的 水平 。 综合考虑上述因素， 可知2 0 0 9年我国劳动力供给大 于需求的态势仍然没有变化 ， 而就业形势却更
6、为严峻。 从指标上来看， 2 0 0 9年第一季度， 用人单位需求人数同 比下降了 3 3 ， 求职人数同比增长了 1 0 9 ， 岗位空缺 与求职者比例为 0 8 6 ， 同比减少了 0 1 2 。 需要指出的 是， 在劳动力整体供大于求的情况下， 高技能人才仍然供 不应求， 技师、 高级技师和高级工程师需求缺口大， 岗位 中经网数据库一宏观月度库： 载于h t tp ： 2 0 2 1 1 2 1 1 8 5 9 ： 8 2 s c o r p io a s p x m a in a s p x ?w i d t h = 1 2 7 0 & h e i g h t = 7 4 0 。 中国
7、社会科 学院 ： 中国经济形势分析与预测 2 0 0 9年秋季报告 。 ( 2 0 0 9 年第一季度部分城市劳动力市场供求状况分析 ， 见中国劳动力市场网 co nt en t _2 9 5 1 9 7 , h t m。 p： www 1 11 g o v c n g b d a t a 2 0 0 90 5 0 7 锯衔 研宪考 考2 0 1 0 -if - !g 1 1 期( 总第2 2 8 3 期) 空缺与求职者比例分别为 1 7 6 、 1 6 、 1 6 1 。 这在 一定 程度上反映了我国劳动力供求的结构性矛盾。 ( 二) 有力的措施。 面对严峻的形势， 党中央、 国务院积极部署
8、， 全面启 动了促进就业的种种措施。 1 稳定劳动力需求。除通过4万亿元的经济刺激计 划稳定劳动力总需求外 ， 还通过如下办法达到稳定或者 增加劳动力需求的目的。 ( 1 ) 稳定困难企业的劳动力需求。2 0 0 9年 1月， 国 务院办公厅发布 国务院关于加强普通高等学校毕业生 就业工作的通知 ( 国办发 2 0 0 9 3号文件) ， 提出通过社 会保险补贴、 岗位补贴或职业培训补贴等多种方式支持 困难企业更多地保留大学生技术骨干。2 0 0 9年 2月， 国 务院发布 关于做好当前经济形势下就业工作的通知 ( 国发 2 0 0 9 4号文件 ) ， 更为明确地提出了稳定困难企 业劳动力需
9、求的措施 ： “ 通过缓缴社会保险费， 阶段性降 低城镇职工基本医疗保险、 失业保险、 工伤保险、 生育保 险费率， 运用失业保险基金结余引导困难企业不裁员或 少裁员等措施， 稳定就业岗位。 ” ( 2 ) 增加服务业的劳动力需求。国家制定了一系列 促进服务业发展以增加劳动力需求的措施。比如 ， 大力 发展具有增长潜力的社会管理、 公共服务、 生产服务、 生 活服务、 救助服务等服务业新领域和新门路， 重点开发养 老服务、 医护服务、 残疾人居家服务、 物业服务、 廉租房配 套服务等社区服务岗位， 引导和支持动漫、 创意、 租赁、 家 政和农业技术推广、 农用生产资料连锁经营等服务业发 展 ，
10、 等等。 ( 3 ) 增加中小企业的劳动力需求。中小企业数量 多、 增长速度快、 运营灵活， 是吸纳就业的主要力量 ； 发展 中小企业 ， 是增加 劳动 力 需求 的主要 出路。在 国发 2 0 0 9 4号文件 中， 国家明确提出要“ 大力发展中小企 业 ， 保护和提高中小企业吸纳就业的能力。落实鼓励 中 小企业发展的各项扶持政策， 加强融资和担保服务， 建立 健全中小企业服务体系， 为企业发展提供政策、 信息、 技 术咨询等专项服务， 着力帮助企业解决生产经营中的突 出问题 ， 切实发挥中小企业吸纳就业的主体作用。 ” ( 4 ) 增加国有企业和科研单位的劳动力需求。国有 企业和科研单位的
11、所有制性质决定了其在稳定劳动力需 求中的特殊重要性。在国办发 2 0 0 9 3号文件 中， 国家 对国有大中型企业和科研单位在吸纳高校毕业生就业提 出了明确的要求； 在国发 2 0 0 9 4号文件中， 国家提出要 “ 进一步深化国有企业改革 ， 推动国有企业做强做大， 承 担相应的社会责任 ， 通过企业发展提供更多就业机会 ， 尽 可能不裁员或少裁员。做好已批准企业的主辅分离辅业 改制实施工作， 落实相关扶持政策。鼓励国有企业通过 多种稳妥方式分流安置富余人员。 ” 2 改善公共就业服务 质量。 ( 1 ) 加强失业调控和失业预警。国发 2 0 0 9 4号文 件中， 国家提出要建立失业动
12、态监测制度， “ 对重点行业、 重点企业岗位流失情况实施动态监测， 及时制定应对规 模失业的工作预案。建立健全企业空岗信息报告制度。 加强失业保险金发放工作， 对符合条件的失业人员及时 足额发放失业保险金， 切实保障其基本生活。 ” ( 2 ) 加强劳动力市场监管、 信息传递、 就业指导。劳 动力市场监管机制、 信息传递机制、 就业指导机制是否有 效 ， 是衡量公共就业服务质量的重要标准； 而若能加强上 述三种机制的有效性 ， 也必然意味着对就业的促进。针 对监管机制， 国发 2 0 0 9 4号文件 中， 国家提出要“ 建立 人力资源市场监管体系， 加强市场监管， 维护市场各类主 体合法权益
13、。 ” 针对信息传递机制和就业指导机制， 国家 提出要及时收集、 发布准确有效的岗位信息， 针对城 乡劳 动者求职就业的需要， 提供免费的职业介绍、 职业指导、 信息服务、 能力测评、 政策咨询服务、 就业失业登记等。 3 加强职业培训。国家加强职业培训的措施集中 体现在国发E 2 o o 9 4号文件中， 该文件提出要“ 组织实施 特别职业培训计划 ， 指导生产经营困难企业组织待岗人 员开展技能提升或转业转岗培训， 为企业生产发展做准 备； 支持失去工作的农民工参加实用技能培训和创业培 训， 帮助其寻找新的就业机会； 帮助失业人员参加再就业 培训 ， 提升其再就业能力； 组织引导退役士兵免费
14、参加相 关职业技能培训， 培养技能型人才； 组织农村应届初高中 毕业生参加劳动预备制培训， 加强技能劳动者储备。加 强农村职业教育和农村劳动力就业能力培训， 培育一批 掌握一定技能的村镇建筑工匠、 基层技术人员和农村基 础设施管理、 养护、 维修人员等专业人才。 ” 4 鼓励自主创业。国办发 2 0 0 8 1 1 1号文件中， 国 家提出要完善创业扶持政策、 改善创业环境， 并从市场准 入、 行政管理、 税收优惠、 担保贷款、 资金补贴、 场地安排、 融资渠道等方面提供了具体的指导意见。同时， 国家还 提出要强化创业培训、 提高创业能力， 并从健全服务组 织、 完善服务内容、 提供用工服务三
15、个方面提出了具体的 指导意见。 此外 ， 对于农民工和高校毕业生的自主创业， 国家还 单独提出了鼓励政策。农民工方面， 国家鼓励积累了一 ( 2 0 0 9年第一季度部分城市劳动力市场供求状况分析 ， 见中国劳动力市场网： h t t p ： w w w i ra g o v c n g b d a t a 2 0 0 9 0 5 0 7 锯街 碍宪孝 考2 0 1 0 年第1 1 期( 总第2 2 8 3 期) 定资金、 掌握了一定技能、 具备自主创业潜力的农民工自 主创业， 在用地 、 收费、 信息、 工商登记、 纳税服务等方面 ， 降低创业门槛， 给予实际帮助。高校毕业生方面， 高校作 为大学生创业教育、 指导和实践活动基地的角色得到强 调 ， 同时， 对毕业生从事个体经营符合条件的， 三年内免 收行政事业性收费； 登记失业高校毕业生可申请小额担 保贷款， 合伙经营和组织起来就业的， 适当扩大贷款规 模 ， 从事微利项目的享受贴息扶持 ； 对有创业意愿的高校 毕业生参加创业培训的， 给予职业培训补贴 ； 等等。 ( 三) 明显的效果。 为应对金融危机背景下的严峻就业形势， 我国促进 就业的工作从2 0 0 8年 9月 1 5日之后就 已迅速启动， 截 至 2 0 0 9年2月， 已经出台了7个配套措施， 政策出台之 密集， 政策力度之大 ， 为近年罕
