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1、 四川大学学报(哲学社会科学版) 1999年第2期 法 院 内 部 权 力 结 构 论左卫民 周长军 陆贤刚 吴卫军关键词:中国法院 权力结构 法官独立 审、判合一作为经济市场化、政治民主化在司法领域中的要求与外现,中国法院系统自80年代末启动的审判方式 改革已成为当代中国法治实践中的一个焦点问题。随着改革的深化,一项共识也正在越来越广泛的范围内形成。这就是:外显的庭审程序、方式的变化和调整如欲取得预想的实质性成果,必须对法院内部既存的权力组合及其结构进行全面、合理的评估和改造,否则,“穿新鞋踱旧步”之现象将难以避免。由此,依据法院在我国现代社会中的定位角色以及法治精神,梳理法院内部权力网络,
2、并对其模式属性、形成原因、运行效果展开深入分析和评判,进而找出赖以建构未来法院内部权力结构的合理目标模式,无疑具有相当 之理论价值和实践意义。既存状况:透视与溯源作为解决社会冲突的重要机构,现代社会中的法院是由彼此联系、交互作用的若干相关要素(部门、组织或个人)组成的有机整体,这些要素在审判权力的行使过程中互相制约与合作,形成了法院的内部权力结构。在我国,法院系统内部与审判权行使有关的不外乎三大要素:合议庭(或独任庭) ,院长、庭长,审判委员会。下面,从结构 功能主义的视角来透析一下这三大要素的权力配置状况及其运作机制。 一、法院内部要素的权力配置及其运作机制总体而言,法院内部要素的权力配置及
3、其运作机制既有一些源自法律规范的因素,更包含着大量的习 惯性做法,可说是习惯模式与法律模式交叉组合的产物,其总体框架如下:(一)合议庭。合议庭是由三名以上审判人员集体审理裁决案件的组织形式,也是法院审判案件的基本组织形式。根据法院组织法和刑事、民事、行政诉讼法的相关规定,法院对第一审刑事、民事、经济纠纷案件,除一部分轻微、简单案件实行独任审判外,其余案件的审判都由合议庭承担;一审行政案件、二审案件、再审案件和死刑复核案件则全部由合议庭审判。较之独任庭,合议庭在充分发挥集体智慧,集思广 益,防止个人专断以及克服个体认知局限性方面别具优势。在我国,不同法院或同一法院在不同案件中的合议庭权力行使状况
4、有所差异,大致可分为三种:其一, 合议庭只有事实认定权;其二,合议庭不仅有事实认定权,而且和院、庭长共同行使法律适用权,即由合议庭裁判,院、庭长把关;其三,合议庭独立行使审、判全权,包括事实认定权和法律适用权。独任庭也是人民法院审判案件的组织形式,由于它只有权审理一些轻微、简单的一审案件(但案件审理过程中,若发现重大、疑难情况,适用独任庭的简易程序可以依法中止,改为适用合议庭的普通程序继 续审理) ,因此独任审判员往往有较充分的事实认定权和法律适用权,其审判权力要大于一般的合议庭。(二)院、庭长。关于院长、庭长的法律地位和职权范围,在迄今为止的法律、法规中均无明确具体规定,只有1995年2月颁
5、行的法官法对此简单涉及。该法第6条规定:“院长、副院长、审判委员会委员、 庭长、副庭长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。 ”理论上和实践中则普遍认为,院长是全院司法行政工作的最高领导,对全院司法行政事务全权主持;庭长作为院长的行政下级,在院长领导下主持其所属业务审判庭的司法行政事务。对此问题的认识分歧,主要集中在院、庭长在审判业务方面的 法律地位和职权范围。一种观点认为,院、庭长是法院工作包括审判业务工作的领导人员。由于法院工作48的中心是审判,因此,院、庭长的精力应主要集中在组织和领导审判活动上。他们除了亲自办案、及时总结审判经验以外,还应当通过审批案件等具体方式,对合议庭(
6、或独任庭)的审判活动进行具体指导、干预和监督。与之相对,另一种观点则认为,院、庭长是行政职务,只负责法院的司法行政工作,而对于司 法审判业务,除其亲自参加审判及行使法定权力外,不能直接干预合议庭(或独任庭)的审判,尤其不能行使审批权。换言之,院、庭长在审判业务方面应主要通过充当审判员参加审判发挥作用,而非领导者。法官法颁行后,因其规定过于含混,仍未解决这一问题。前一种观点在司法实践中占据统治地位,并在其影响和指导下形成了以审批权为核心的院、庭长审判职权范围。所谓审批权,实践中又呈现出三种不同的形态:批准权、异议权、否决权。院、庭长审批案件作法主要盛行于五六十年代,随着近些年来法制的健全,这种做
7、法作为一项制度已被取消。需要指出,现阶段院、庭长还通过其他途径和方式在不同程度上影响着具体案件的审判。院长是审判委员会的当然成员,庭长通常也是审判委员会成员,在审判委员会讨论决定案件时,他们都有一票表决权,共同行使裁判权。此外,院、庭长对其没有参加审理的案件一般还具有庭审前的准备工作的指导权(包括任命合议庭或独任庭成员)、重要诉讼活动的批准权、评议指导权和法律文书审核或签发权。(三)审判委员会。关于审判委员会是否是法定的审判组织形式,理论界与实务部门均存在两种截然对立的意见。我们认为,审判委员会不是法定的审判组织形式。首先,就世界范围来看,各国法院组织法和司法组织学理论普遍确认,审判组织形式只
8、有合议制、独任制两种,审判组织构成的必要条件之一是必须 具体参加案件审理和裁判的全过程,否认不审而判的机构及其权力存在的合理性。其次,从我国的有关立法来看,三大诉讼法中只有新刑事诉讼法中规定审判委员会对疑难、复杂、重大的案件的讨论决定,合议庭应当执行;而人民法院组织法则仅规定合议庭、独任庭为审判组织形式,审判委员会只能讨论案件,至少从立法的表述中看不出审判委员会具有对案件处理的决定权。因此,不具有把审判委员会视为审判组织形式的法定理由。根据人民法院组织法第11条的规定,审判委员会在法院审判业务工作方面的任务主要有三方面:(1) 总结审判经验; (2)讨论重大的或者疑难的案件;(3)讨论有关审判
9、工作的其他问题。其中,第一项显然不属于审判权范围,第三项也不全是,只有第二和第三项的一部分才是审判委员会在具体案件中的审判职权。从立法精神分析,规定审判委员会,可以对重大、疑难案件和审判工作的其他问题进行讨论,旨在通过审判委员会充分发挥民主集中制的优越性,从而实现法院在社会转型时期解决社会冲突、稳定社会秩序的整体功能。与此相应,在实现审判委员会对法院审判业务的正确领导方面,总结审判经验应当是占第一位的职能活动,而参与重大、疑难案件的具体审判则是审判委员会审判业务工作中的一个方面而已。然而,与立法意旨有所不同,在实践中,审判委员会对具体案件的讨论权被强调和扩展,其主要表现形式则是对具体案件的最后
10、裁判权。纵观司法实践,审判委员会的最后裁判权表现为两种情况:法定裁判权和习惯裁判权,前者是对法律规定的重大、疑难案件的裁判权;后者则是法律没有规定而由审判委员会实际上行使的裁判权。其中,习惯裁判权又可根据性质的不同而大致分为合理裁判权和不合理裁判权(或集权裁判权)。合理裁判权是指审判委员会对那些虽非重大、疑难但审判人员受素质所限难以独立解决的案件的裁判权;不合理裁判权则是指审判委员会对审判人员能独立胜任的非重大、疑难案件行使裁判权。此外,审判委员会还常常通过行使下列权力,直接或间接影响具体案件的审判:逮捕决定权、再审决定权和 重大诉讼行为批准权等。合议庭(或独任庭) ,院、庭长,审判委员会各自
11、的职权范围状况,决定了它们在具体案件审判过程中的互动关系及职权运作机制。首先,就院、庭长与合议庭(或独任庭)的关系而言,它们之间既与法官独立存在根本差异,也有别于一般行政领导关系,而是一种近似于行政管理的独特关系。具体表现在: (1)合议庭(或独任庭)与院、庭长在审理案件上不是行政隶属关系,合议庭(或独任庭)可以不采纳院、庭长的意见,院、庭长无权强制执行。(2)合议庭(或独任庭)与院、庭长也不是“独立”关系。现行立法排斥法官独立,实践中院、庭长可以介入审判过程并对合议庭(或独任庭)的裁判进行审批,具有实质性权力。(3)院、庭长能直接影响审判进程,对合议庭(或独任庭)实施与审判活动密切相联的监督
12、。质言之,在审判实务运作过程中,院、庭长与合议庭(或独任庭)之间实质上是一种分工、指导和监督的复合关系。58其次,审判委员会与合议庭(或独任庭)之间则是一种“决策 执行”关系。从法律上讲,审判委员会行使本审级最高审判权力的主要是重大、疑难案件,以及对案件的法律适用作出决定,一般不得干预合议庭对案件事实的认定和证据的采信活动。然而,从实际运作状况看,这种界定早被突破。 再次,审判委员会与院、庭长之间是一种集体领导下的个人分工负责关系,院、庭长在审判工作方面不能脱离审判委员会的领导。最后,在院长与庭长之间,也存在着制约。案件审批权可由院长授权庭长行使,但庭长行使审批权的案件仍可交院长审批。庭长与合
13、议庭意见相左时,院长可否决庭长的意见。院长领导、制约庭长的工作。从实证的角度分析,合议庭(或独任庭) ,院、庭长,审判委员会的权力配置及其相互关系在不同性质、不同类型案件审判过程中的运作机制各不相同,大致分化为两种模式:(1)合议庭(或独任庭) 院、庭长共审模式。这主要指在一般案件的审判中,合议庭(或独任庭)和院、庭长共同行使裁判权。表现为院、庭长与合议庭(或独任庭)之间的分工、指导与监督关系。(2)合议庭(或独任庭) 审判委员会共审模式。这种模式主要适用于重大、疑难案件的审判。合议庭(或独任庭)对事实认定负责,审判委员会则负责法律适用,二者之间是领导 服从关系。当然,这两种模式在一定条件下是
14、可以转化的。1997年1月生效实施的新刑事诉讼法对合议庭与审判委员会的权力关系作了新的规范。该法第149条规定:“合议庭开庭审理并且评议后,应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭应当执行。 ”由此, 对于刑事案件的审判,至少在立法上,传统的法院内部权力结构发生了如下变化:(1)审判委员会干预具体案件的审判职权范围从实体与程序两方面受到限制和缩小;(2)院、庭长的异议权、批准权和否决权都失去存在根据; (3)合议庭独立行使审、判全权的案件范围被拓宽。尽管如此,由于新刑事诉讼法刚刚施行,对于现实刑事审
15、判中法院内部要素的权力关系及其运行机制尚难作出明晰判断,加之,实践中已经推行审判方式改革试点的地区只是极少数,以及囿于现实的经济发展水平、地方领导人的观念、司法人员的素质以及普通百姓的诉讼意识等“软件” 、 “硬件”的制约和影响,法院内部权力配置状况的改革成效相当有限,前景不容乐观。因此,可以说,传统的法院内部权力配置及其运行状况在当前的中国司法实践中仍系一般做法,居于主导地位,已有的修正和调整则不具普遍的现实意义。正是在这种意义上,我们仍把前者作为本文分析和评判的基准和对象。二、法院内部权力结构的成因溯源日本著名诉讼法学家棚濑孝雄曾说过:“无论什么样的纠纷解决制度,在现实中其解决纠纷的形态和
16、功能总是为社会的各种条件所规定的。 ”中国既存法院内部权力结构的生成和延续,也是与我国特定的政治 体制、法律文化传统以及法官的素质等社会结构和社会环境密切关联的。追溯既存法院内部权力结构的形成原因,可帮助我们更深刻地认识其运作的机理及社会属性,以便对其作出恰当而公正的评判。(一)包括法院内部权力结构在内的司法体制是国家政治体制系统的有机组成部分,政治体制的整体性质决定着各组成部分的存在样式。对法院内部权力结构的成因考察,首先应当置于我国社会制度和政治体制的宏观背景下展开。正如党的十二大报告指出的那样,“我国现行的政治体制是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的,是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的。 ”这种参照“斯大林模式”形成的政治体制在国家权力运行方面实行高度集权。一是横向权力集中于党的系统,国家政权成为纯粹执行机关;二是纵向权力实行地方集权于中央,地方缺乏必要的自主权;三是党和国家政权机关的内部又集权于领导层,领导层权力往往集中于第一把手。正所谓“一
