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1、城乡统筹发展视野下新农合制度评析城乡统筹发展视野下新农合制度评析以湖北荆州市为例以湖北荆州市为例 朱劲松 （湖北工程学院 经济与管理学院，湖北 孝感，432100）摘要：从中国中部地区湖北荆州市的新农合制度安排及其运转情况来看，制度安排合 理，基金运转良好，接近 100%的参合率标志着新农合已经步入了新的发展阶段。现阶段对 新农合研究的重点应该从农民的参合意愿研究转移到新农合制度的可持续性上来，即要站 在城乡统筹发展的战略高度看待新农合未来的发展方向。这要求进一步加大政府对新农合 的投入并将其固化，这有利于形成良性的内外双循环，促进新农合与国民经济的健康发展； 同时加大门诊基金的比例，更重视农
2、民的小病与健康状况，变被动的治病为主动的防病； 而公立医疗机构的改革、新农合引入商业化的保险运作模式、建立更合理的监管体制，则 是操作层面上急须解决的问题。关键词：城乡统筹；新农合；湖北the Commentary for New Rural Cooperative Medical System from the Perspective of Urban-Rural Coordinative development-in the Case of Jingzhou, Hubei ZHU Jinsong (Economics while increasing the proportion of o
3、utpatient funds, pay more attention to farmers minor illnesses and health status, which means changing from passive curing disease to active prevention treatment; while The public medical institutions reform, the introduction of operation mode of commercial insurance for the NRCMS, the establishment
4、 of a more reasonable regulatory regime, all of them are operational level issues, which urgent need to be solved.Key words: Urban-Rural Coordinative development; the New Rural Cooperative Medical System; Hubei作者简介：朱劲松（1980） ，男，湖北监利人，湖北工程学院经济与管理学院副教授，经 济学博士。TEL:15072709078; EMAIL: 本文为湖北省教育厅高校青年教师深入
5、企业行动计划项目（项目编号：XD2012381）和 2013 年湖北小城镇发展研究中心后期资助项目的研究成果。城乡统筹发展视野下新农合制度评析城乡统筹发展视野下新农合制度评析 以湖北荆州市为例以湖北荆州市为例一、一、引言引言 早在 2003 年党的十六大报告中提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展 农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务” 。 “城乡统筹”是科学发展观 中五个统筹中的一项，其字面上解释是“城”、“乡”在一定的时代背景中，互动发展， 以实行“城”、“乡”发展双赢为目的。在中国目前的实际意义是：改变和摈弃过去那种 重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通
6、过体制改革和政策调整削弱并逐步清除 城乡之间“二元结构”的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究 重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持 和保护，从而建立以工促农、以城带乡的长效机制。 城乡统筹发展有很多具体的要求，但归根到底，是要加强政府对农村、农业、农民的 投入。而新世纪以来，政府也一直在这么做。如始于 2004 年的农业税减免政策，到 2006 年农业税已经全免，农民种田不仅不交税费，还有专门的补贴；2006 年开始实施的“村村 通”工程；2008-2013 年间的家电下乡工程；2011 年以来新一轮的农村电网升级改造工程； 以及
7、多年来的农机补贴政策，九年免费义务教育在全国范围内的实施，等等。以上这些涵 盖了农村基础设施、农业生产、农民生活等各个方面。而本文将要分析的新型农村合作医 疗制度（以下简称“新农合” ）的实施，也是其中重要的一项。该制度于 2003 年开始试点， 2008 年全面推进，其初始目标是解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题，对于减小城乡 收入差距、提高农民身体素质和生活质量有着重要的作用。 城乡统筹视野下的新农合发展观，其本质要求是强化（包括加大和稳固）政府在新农 合中的财政支持，通过工业反哺农业、城乡共同富裕共同发展的途径，来维持新农合制度 的可持续性，并最终建立一元化的城乡居民医疗保障体系。 本
8、文将结合湖北荆州市的新农合相关规章条例及其下属的 Q 镇1新农合运行具体状况，在城乡统筹视野下分析新农合制度发展应注意的几个问题及未来的发展方向。二、二、荆州市新农合政策简介荆州市新农合政策简介1.统筹的层次、标准与参合率 在 2013 年 5 月 1 号以前，新农合统筹层次为县级统筹，之后是全市统筹。统筹基金 人均是 300 元2，其中农民个人缴纳 60 元，其余为中央和地方财政支出；新农合基金中门诊基金比例为 18%，住院基金为 77%，其余 5%为风险调节基金。其资金筹集方式为每年 12 月份由乡镇政府派人到各个村，由村政府工作人员协同在农户中挨家挨户收取新农合保 费，然后由乡镇政府统一
9、上缴市政府。农民参合的方式是“整户参与，户不漏人” （全省统 一） ，即以家庭为单位整户参与，按家庭户籍人头数缴纳费用。2.补偿标准 新农合基金补偿的内容可以分为三部分：一类是新农合基金目录中的医药费用（包括1 Q 镇为当地的一个中心镇，其经济与医疗卫生服务辐射周边多个乡镇。总人口近 8 万人，多年来经济实力一直处于其所属的监利县乡镇排名的第三、四名。Q 镇的中心卫生院为本文作者所选的作为“高校青年 教师深入企业”进行实地调研和服务的事业单位，共辖 33 个村卫生所（其中包括两个农场） 。 2 这是全市的标准（荆合管委20131 号文件） 。本人调研所在的 Q 镇人均统筹 280 元（见表 3
10、） ，相比少20 元。医与药） ；一类是部分补偿的医药费用（如血液及制品、大型检查、植入机体材料等） ；另 外一类是不能补偿的内容（如挂号费、出诊费、器官移植费、保健类的医疗费用等） 。在第 一类基金补偿项目中，又可分为门诊补偿与住院补偿，二者补偿标准差别很大，详述如下。(1)门诊补偿标准 门诊治疗以乡镇、村两级定点医疗机构为主，全市标准统一：一般诊疗费乡、村补偿 分别为 7 元、4 元，一天只补偿一次；基金补偿目录内的医药费用补偿 50%，日就医补偿 乡、村封顶为 15 元、10 元（不包括一般诊疗费） ，年度补偿封顶 300 元。 另外慢性病（有专门目录）补偿标准更高，医药费报销比例为 7
11、0%，年补偿封顶 1000 元。(2)住院补偿标准 住院补偿标准有三个要点：起付线、补偿比例（分阶段）和封底线，具体标准依据医 疗机构的等级不同而有所不同。列表如下：表 1：荆州市各类医院住院补偿标准定点医疗机构等级定点医疗机构等级起付线起付线补偿比例补偿比例封顶线封顶线1000 元医药费用10000 元55%10000 元医药费用20000 元60%市级一类医院1000 元20000 元以上65%600 元医药费用6000 元60%6000 元医药费用12000 元65%市级二类医院600 元12000 元以上70%500 元医药费用5000 元70%市级三类医院县级一类医院500 元500
12、0 元以上75%县级二类医院300 元300 元以上75%乡镇卫生院100 元100 元以上90%12 万元 /年资料来源：荆合管委20131 号文件如果住院中发生中医适宜技术服务与中草药费用，则补偿比例可提高 10 个百分点。 对于住院分娩实行定额补助，补偿标准要高于普通的住院补偿。 关于住院起付线，如果一年内多次住院是同一病种，则只需承担一次起付标准；如果 是不同的病，则要承担新的起付标准。3.保底补偿与费用控制制度 为了保证农民从新农合中得到切实利益，降低农民医药成本，荆州市实行了保底补偿 政策，即报销金额占总医疗费用比例不足 40%（市一类医院） 、45%（市二、三类医院） 、 60%
13、（县级医院） 、75%（乡镇卫生院）的，分别实际保底补偿到 40%、45%、60%、75%。 另外，为了保证医院尽可能多用基金目录范围内的医药，对目录外的医药费用（即不 能补偿的部分）的比例作了限制。以县级医院为例，目录外药品费用不得超过总药品费用 的 10%；住院总费用中目录外费用占比不超过 15%。如果满足要求，则实施保底补偿所需 支出的费用由新农合基金支出，否则由医疗机构自己承担1。1 该制度的目的是为了促使医疗机构尽可能多的使用目录内的医药。4.转诊制度 实行逐级转诊制度。对于外出务工的参合农民在务工地医疗机构住院，在住院三天内 以电话或其它方式告知参合地经办机构进行备案，其医药费的报
14、销则须回到参合地进行， 同时报销比例下降 10 个百分点。三、三、对当前新农合制度的评析：结合对当前新农合制度的评析：结合 Q 镇新农合运行状况的分析镇新农合运行状况的分析1.新农合制度中农民的自愿参加、逆向选择与道德风险问题(1)参合比例与自愿参与 2008 年前后在新农合制度进行试点、推广之初，有很多农民对新农合持怀疑、观望态 度，于是有很多文献对农民的参合意愿进行了实证计量研究，分析了农民参合意愿的影响 因素。但全国新农合的参合率已经从 2005 年的 75%逐渐上升到 2011 年的 97%（如表 2 所 示） ，在相当多的地方已经实现了 100%的参合率（2013 年） 。表 3 为
15、近三年 Q 镇农民参合 情况，农民筹资只增加了 10 元，而政府出资则增加了 100 元（每年增加 50 元） 。表 2：历年全国新农合农民参合情况与筹资水平年 份 指 标200 5200 6200 7200 8200920102011开展新农合县（个）678145 1245 1272 9271626782637参合人数（亿人）1.794.107.268.158.338.368.32参合率（%）75.780.786.291.594.296.097.5人均筹资（元）42.152.158.996.3113.4156.6246.2数据来源：中国统计年鉴 2012表 3：Q 镇 2011-2013 年
16、农民参合情况与筹资水平年 份 指 标201120122013参合人数5835 2586195891 7参合率（%）9598100总额180230280 人均筹资（元） 个人缴纳505060数据来源：在 Q 镇的中心卫生院调研数据。因此在这个背景下再去研究新农合农民的参与意愿已经没有了任何意义。事实上，由 于政府财政的大量投入，农民参合的收益是十分明显的：一年只需要交几十元，却可报销 最高上十万的医药费，并且还设有保底补偿比例。在现在看病难、看病贵的情况下，随便 一个感冒、发烧，门诊的支出就达上百元，除非农民能保证自己不生病。所以这个账农民 是会算的，Q 镇的个人与政府筹资比为 1：4（2013 年） ，政府财政的大力支持对农民的参 合起了决定性的作用。(2)逆向选择与道德风险 严格的说逆向选择属于道德风险的一种。广义的道德风险是指钻政策和制度的漏洞，以损害集体或他人的利益来满足自已的利益。所以道德风险的种类是无法全部知道的，总 是会有新的道
