关于进一步理顺缙云工业园区管理体制和运作机制的研究

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1、关于进一步理顺缙云工业园区管理体制和运作机制的研究 2011-8-23 11:30:00 来源：缙云县委县政府信息中心课题组组长：陈积康牵头单位：经贸局责任单位：缙云工业园区、新碧镇当前的缙云工业正处于一个加快发展的关键阶段。推进工业园区管理体制改革，加快 园区开发步伐，是建设“四型缙云” ，加快撤县建市进程的有效举措。通过几年的努力，我 县的工业园区建设取得了一定的成绩，但存在的问题也比较突出，特别是体制机制上的缺 陷，已成为加快工业园区建设和招商引资工作的一个制约因素。根据县委、县政府的部署 要求，近期组织有关人员就进一步完善缙云工业园区管理体制和运作机制进行了调查和研 究。一、工业园区发

2、展基本情况及存在的问题缙云工业园区是我县最具区位地理优势的发展平台，也是我县承载发达地区产业转移、 实现跨越式发展的主阵地。（一） 、发展基本情况缙云工业园区的发展经历了三个阶段：第一阶段是 2000 年 6 月至 2003 年 3 月，属新 碧镇镇管园区，规划面积 530 亩；第二阶段是 2003 年 3 月至 2006 年 3 月，提升为县级工 业园区，成立新碧工业园区管委会，专门负责工业园区的开发、建设和管理，规划面积包 括新碧镇、新建镇、城北乡两镇一乡六个区块共 24.97 平方公里，其中工业用地 16.2 平方 公里；第三阶段是 2006 年 3 月开始，被批准为省级工业园区，规划面

3、积 4.16 平方公里。 到 2005 年底，缙云工业园区共完成固定资产投资 12.9 亿元，完成开发 1.94 平方公里，其 中工业用地 1.75 平方公里。共有协议入园企业 87 家，开工 87 家，投产 79 家。工业总产 值从 2002 年 3.5 亿元上升到 2005 年的 20.4 亿元，年均增长 79.96%，税收从 2002 年的 960 万元上升到 2005 年的 4256 万元，年均增长 64.28%，初步形成了以五金机械、摩托配 件（电子仪表） 、建材制品、灯管等为主的主导产业。2006 年预计可实现工业总产值 30 亿 元，实现税收 6000 万元，比上年分别增长 46

4、.7%和 41%。（二）存在的主要问题随着工业园区开发的不断推进，一些深层次的问题逐渐显现，尤其是管理体制等方面 的问题，已对工业园区的发展造成了束缚，影响到园区的正常开发、建设和管理。目前， 新碧工业园区现已开发范围内共有两个平行的行政主体，即工业园区管委会和新碧镇政府， 在当前的体制下，存在管理“两张皮”和权责不清的现象。具体地说，主要有以下三方面 问题：一是城镇建设职能不清。目前园区的规划几乎包括整个新碧镇范围，理应承担所在范 围的基础设施建设任务，但从行政角度讲，新碧镇的城镇建设主体是镇政府。因此，在具 体的实施过程中，就必然会产生冲突，导致事实上的主体缺位，双方都难以承担城镇基础 设

5、施的建设任务。同时由于工业园区与乡镇的定位不同，相互缺乏有效衔接，规划上存在 错位，在一定程度上造成了资源的浪费，如工业园区范围内的乡村康庄工程建设与园区路 网建设，由于缺乏统一规划，有可能造成重复建设等问题。二是土地市场无法有效培育。以工业园区建设促进产业、人口等要素集聚，培育土地 一级市场，再以商贸用地出让平衡园区的建设支出，是工业园区得以持续发展的关键所在。 但是，在目前的体制下，园区很难有效垄断新碧的土地一级市场，同时为筹集城镇建设资 金，新碧镇政府也希望通过商贸用地的拍卖以获得收入，部分行政村也以解决失地农民的 生活出路为由，不断向上申报农贸市场等项目。因此，在目前的情况下，如何有效

6、调控园 区的土地资源、垄断土地一级市场成为当务之急。三是政策处理协调难度大。工业园区的开发建设离不开园区管委会与乡镇党委、政府 的相互协调和配合。但是，在目前的体制下，由于两家单位职责上的缺位或者错位，工作 侧重点也不一样，协调效果和配合程度往往会影响两家单位工作效率。如何有效解决以上问题，理顺园区管理体制，推进园区的有效开发、建设和管理，促 进全县工业经济持续快速健康发展，已经到了相当迫切的程度。二、工业园区管理体制改革方案及利弊分析根据县委、县政府的部署要求，为有效推进园区管理体制改革，我们组织有关人员到 丽水、永康、武义、金华、桐庐、绍兴、衢州、椒江、三门等地的多个开发区进行调研学 习，

7、在形成初步方案的基础上，又组织了县委办、政府办、发改局、经贸局、财政局、民 政局、交通局、建设局、国土资源局、行政审批中心、新碧工业园区管委会、新碧镇等部 门和乡镇进行讨论，对方案进行了不断补充和完善。为有效解决当前园区开发中存在的各类问题，从管理体制改革的角度，关键是如何建 立一个事权集中、高度统一的园区管理体制，而这个新体制的核心有一点，就是只能由一 个机构对园区范围内的经济和社会事务进行统一管理，避免将同一区域内的经济和社会事 务管理交叉和分开。从调研学习情况来看，各地工业园区的管理体制大体上有两种模式： 一是园区从属于镇政府管理的青田温溪模式；二是镇政府从属于园区管理的武义、绍兴袍 江

8、等模式。从我县当前实际出发，在园区管理体制的设计上，有三种方案可供选择：第一种方案，园区归属镇党委、政府管理模式。从本质上说，就是回归到原来镇管园 区的模式上来，由新碧镇党委、政府全面负责园区的开发、建设和管理，园区管委会为隶 属于镇政府管理的一个部门。有利方面：可以明确一个行政主体，做到权责清晰、事权统一，减少管理“两张皮” 的现象。不利方面：一是以一个镇来管理一个省级工业园区，职责将难以到位；二是新碧 镇现有资金调控能力比较薄弱，无力长远支撑园区开发；三是园区开发涉及部门众多，镇 政府无力协调；四是随着园区向新建、城北等其他乡镇扩区，在行政区划调整前，新碧镇难以实施有效管理，必然会造成与其

9、他乡镇在管理、权责利分配等问题上的扯皮。第二种方案，撤镇建园区管理模式。就是根据“撤县建市” 、县城总体发展规划等方面 的要求，结合行政区划调整，实行园区管理乡镇模式。第一，实施统一领导，成立缙云工 业园区党工委、管委会，同时，在工业园区规划范围内撤销乡镇建制，设立若干个街道办 事处，工业园区规划范围内的行政村按照条件成熟程度，逐步进行“撤村建居” ，分别纳入 相应的街道办事处实行统一管理。街道办事处为工业园区下属单位，由工业园区党工委、 管委会实施统一领导。第二，实行“三统一” ，即工业园区与街道办事处统一人事任免权、 统一财政权、统一管理权。一是由园区党工委、管委会依法依章负责街道办事处及

10、有关人 员人事任免；二是园区党工委、管委会与街道办事处统一财权，财务实行统一核算、统一 支付，统一结算；三是园区党工委、管委会对本区域的经济社会事务实行统一管理，县里 只对党工委、管委会进行工作考核。有利方面：一是进一步理清了园区与街道办事处之间在管理上的职责分工，通过“三 统一” ，又可以有效解决两者之间的隶属关系等问题；二是通过撤镇设街道办事处、 “村改 居” ，有利于政府对村级组织的管理，对今后的园区开发、土地征用等方面带来一定的有利 条件；三是从长远发展考虑，采取这一方案，对今后的“撤县建市” 、构建中等城市等方面 都可以打下扎实基础。不利方面：一是全县行政区划调整的方案以及具体实施时

11、间尚未确 定，而工业园区的管理体制改革又相当迫切，因此，结合行政区划调整推进园区体制改革， 在时间进度上较难把握；二是“撤镇设街道办事处” 、 “撤村建居”等工作，在政策把握上 有待进一步衔接，前期有关准备工作有待进一步深化。第三种方案，园区和镇党委、政府并存模式。从本质上说是第二方案实施前的过渡方 案。具体来说，就是在全县行政区划调整到位前，先实行“两块牌子、一套班子” ，结合今 年乡镇换届，实行“区镇合一、交叉任职” 。第一，实行统一领导，形成一个既统一又相对 独立的领导体制。成立缙云工业园区党工委和管委会，保留新碧镇党委、政府。设立园区 党工委书记，主持园区党工委全面工作；一名园区党工委

12、副书记、管委会主任兼任新碧镇 党委书记，主持园区管委会和新碧镇党委全面工作；一名党工委副书记兼任新碧镇政府镇 长，主持新碧镇政府全面工作。第二，实行“三统一” ，即统一人事任免权、统一财政权、 统一管理权。一是由园区党工委、管委会依法依章负责工业园区和新碧镇下属有关人员的 人事任免，工业园区与新碧镇人员全部统一调配使用；二是工业园区与新碧镇实行统一的 一级财政，财务实行统一核算、统一支付；三是县里只对工业园区进行考核，不再对新碧 镇进行单独考核。第三，明确责任，园区管委会统一行使园区和新碧镇现有区域范围内的 经济社会管理职能。园区如需跨区域开发，新开发区域内的行政村和企业可由原乡镇委托 园区管

13、委会（新碧镇）实施管理。有利方面：一是在全县行政区划调整及撤镇设办事处前，实行工业园区与新碧镇的软 性糅合，突出一个领导班子，明确职责分工，减少在园区开发、建设和管理上人为的扯皮。 二是这一方案在实施上，技术不复杂，操作较为简便，效果相对较为明显，目前即可着手 实施。不利方面：主要是尚未从根本上解决园区与乡镇之间的体制矛盾。综合分析以上三个方案，第一方案可行性最差，经讨论分析，认为不可取；第二方案 能够有效解决园区与乡镇之间在管理体制上各种缺陷，从长远发展角度看，这一方案较为 理想。但考虑到我县行政区划调整方案尚未出台，离调整到位还有一定时间，而园区的管理体制改革又相当迫切，因此，建议目前在积

14、极谋划和推进第二种方案，抓紧开展有关撤 镇设街道办事处、 “撤村建居”等前期工作的同时，在全县行政区划调整到位前，采取“长 远规划、分步实施”的策略，目前先采取第三种方案进行过渡较为妥当。三、工业园区运行机制改革建议方案结合园区体制改革第三方案，我们对工业园区的运行机制改革进行了调研和分析，为 营造一个高效、便捷的招商引资环境，全面加快园区建设步伐，建议借鉴外地开发区的先 进经验，对工业园区实行特殊的行政运行机制。具体地说，就是“强化职能、事权统一、封闭运行” ，在园区实际控制范围内，对于企 业入驻、建设、生产相关的审批管理权，各相关部门通过行政管理委托等形式，由管委会 内设机构或设置部门派出

15、机构对口承担职能，确保园区在特殊管理的区域内，自主决定园 区的建设和管理工作，提高决策和办事效率。第一，建立园区建设协调机构。为进一步加大园区的建设管理力度，建立“缙云工业 园区开发建设协调委员会” ，由县政府主要领导任主任，各涉工部门主要领导为组成人员。 协调委员会定期或不定期召开会议，研究决定涉及园区开发、建设的重大事项，包括园区 总体规划及各分区规划的编修，征地供地政策， “一厂一策”事宜，园区规划编修，园区经 营性用地土地使用权的公开出让，共享型、关联型基础设施的建设及建设资金筹措等方面 工作。第二，完善园区管理机构。园区设立中共浙江省缙云工业园区工作委员会（简称园区 党工委） 、浙江

16、省缙云工业园区管理委员会（简称园区管委会）和浙江省缙云工业园区建设 有限公司（简称园区建设公司） ，园区党工委、管委会与新碧镇党委、政府实行“两块牌子、 一套班子” 。园区党工委、管委会作为县委、县政府的派出机构，分别代表县委、县政府对 园区实施统一领导、统一规划和统一管理。园区党工委、管委会的主要职责应包括以下方面：贯彻落实县委、县政府的重要决策 和工作部署，代表县委对园区（包括受委托管理的行政区域）实施党的领导和监督；根据 全县经济社会发展总体规划，编制园区经济发展规划和经济社会发展计划，经县委、县政 府批准后组织实施；根据缙云县城市总体规划，负责园区规划的编制、审批和管理，经县 政府批准后组织实施；负责园区各项基础设施、公共设施建设和管理；负责园区经济管理， 做好园区的企业管理和行业管理工作；审核或审批园区内的企业和投资项目，负责园区招 商引资工作；指导协调相关部门派驻园区的机构或人员的工作；承办县委、县政府交办的 其它工作。根据上述职责，园区党工委、管委会可下设综合办公室、经济发展局、规划建设局(建 设局分局)、党群办公室、农村办公室。1、综合办公室。主要负责党政机关政务事务工