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1、基本公共服务均等化的政策取向基本公共服务均等化的政策取向以“十二五”时期为例王 莹【摘要】前瞻“十二五”时期基本公共服务均等化的取向，要考量“十一五”时期的公共财政体系与基本公共服务均等化之间，“十二五”时期的社会新形势与基本公共服务均等化之间，“十二五”时期的公共财政体系与基本公共服务均等化之间这三层对接关系。【关键词】“十二五”时期 基本公共服务 公共财政 均等化公共服务与公共财政血脉相连，基本公共服务均等化与公共财政建设进程又是一枚硬币的两个方面。故而，在公共财政的视野下讨论公共服务问题、围绕公共财政建设的进程分析基本公共服务均等化问题，无疑是一个适当的选择。循着如此的思路前瞻“十二五”
2、时期基本公共服务均等化的取向，以下的三层对接关系，需逐一加以考量：“十一五”时期公共财政体系与基本公共服务均等化的对接关系中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划的第三章“经济社会发展的主要目标”其中之一为：“基本公共服务明显加强。国民平均受教育年限增加到 9 年。公共卫生和医疗服务体系比较健全。社会保障覆盖面扩大，城镇基本养老保险覆盖人数达到 2.23 亿人，新型农村合作医疗覆盖率提高到 80%以上。贫困人口继续减少。防灾减灾能力增强，社会治安和安全生产状况进一步好转”。在“十一五”规划期即将落下帷幕之际，我们发现，上述基本公共服务均等化的目标或全部实现，或部分实现，或在改革中屡破坚
3、冰，或在困境中艰难前行。若找寻这些目标后的支撑和动力，公共财政体系首当其冲。事实上，中央政府的各类文件对此早有明确阐述。“十一五规划”纲要中曾提出“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围”。“十七大”报告中更为倡导“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这些无不说明了公共财政体系与基本公共服务均等化之间如影随形、亦步亦趋的融合关系。不过，如果将“十一五”时期的公共财政体系建设与基本公共服务均等化之间进行对接分析，还是有诸多不尽人意之处。从财政支出一翼来看，主要
4、存在三种不对称关系。其一，财政支出规模与公共服务需求的增长性不对称。尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类公共服务支出占 GDP 和占财政总支出的相对比重依然不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的公共服务需求。其二，财政支出范围与公共服务需求的普遍性不对称。财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在。其三，财政支出模式与公共服务需求的差异性不对称。目前国家将格式化的公共服务清单推广到全国各地，各级政府对照清单给予了资金上的重点关注。但不同区域、不同民族对于基本公共服务的偏好和具体要求不同，统一的服务清单，统一
5、的支出模式定难满足多样化的公共需要。从财政收入一翼来看，则存在两种不对称关系。其一，各类公共服务改革与地方政府财政能力不对称。近几年各中央部委着力推进各类公共服务改革，但问题在于这些改革的绝大部分成本需要以县为主的地方政府来买单。比如随着民办教师转为公办教师，中央财政以前拨给民办教师的补助随之取消，转而由各县财政承担。而实际上县级政府的财政收入，尤其是中西部地区的县级政府相当有限。其二，地方政府财政努力程度与公共服务供给能力不对称。地方政府致力于经济发展以此扩大税基，再通过加大对税基的利用而增加财政收入。但新增财政收入与层层上级政府分享之后所剩可怜，所以那些努力于经济发展努力于增加财政收入的地
6、方政府最终发现仍然囊中羞涩，公共服务供给能力仍然脆弱，仍然不能提供辖区内居民所满意的公共服务。从财政体制设计来看，也存在两种不对称关系。其一，公共服务的事权与财权不对称。现行的财政体制受制于上级政府对下级政府具有很强政府权威的行政管理体制，从而对地方政府，尤其是相对贫困的地方政府的财政资源和提供公共服务的能力产生重大影响。其二，转移支付制度设计与地方实际需求不对称。转移支付制度是解决基本公共服务均等化最重要的财政手段，但从目前的制度设计来看，专项转移支付力度大于一般转移支付力度，但专项转移的结果往往造成资金的重复投入和项目的重复建设，地方政府有苦难诉。这笔资金若能由地方政府根据实际需要自我裁量
7、，对于当地居民的福利改进可能是更佳的选择。“十二五”时期的社会经济新形势与基本公共服务均等化的对接关系当下正是国家“十二五”规划的最终谋划阶段，五年规划不仅仅是经济发展的谋划，更是未来五年社会走向的说明。可以预见，后金融危机时代的“十二五”规划期，国家将加快中国特色城镇化的建设，加大经济发展方式转变的力度，加速内需社会的建立，通过大转变和大调整，提高经济可持续发展的能力、提升社会公平和和谐的程度。而所有这些都对基本公共服务均等化的推进提出了新的要求。城镇化进程要求拓展基本公共服务均等化覆盖的广度。在今天的中国，城镇化异军突起，已经被视为现实中国的第一内需和最大内需之所在。这意味着，在当前以及今
8、后很长的一个时期，城镇化将作为支撑中国经济发展的最重要的源泉而备受关注，人民群众的生活方式和经济社会结构也将随之发生一系列深刻变化。而城镇化所挑战的主要对象，或者城镇化所面临的主要制约因素，在于公共服务的供给能力以及财政的供给能力。或者说，基本公共服务的均等化和公共财政体系的完善，将首先并主要体现在城镇化的进程中。面对挑战，基本公共服务均等化的应对方法主要体现在两个方面，其一：覆盖区域的拓展。由于二元经济结构所带来的城乡基本公共服务均等化具有中国特色，比较全面而系统的公共服务体系主要发生在城市，农村虽然也有公共服务，但城市一直在享受或提供公共服务的制高点之上，后续的均等化则应切实地囊括所有的城
9、市和乡村而不是依然停留在理念层面。其二，覆盖人群的拓展。城镇化将使越来越多的农民成为市民，原来游离在城市所有服务体制之外的人急切地想要进入体制内，想要与体制内的人享受同等的待遇。所以，农民变市民的过程，便是公共服务体系以及作为其基础的公共财政的覆盖范围相应拓展的过程。经济发展方式转变要求延伸基本公共服务均等化推进的深度。目前国内对以往经济发展方式高度概括为“四重四轻”，即重国际市场，轻国内需求；重低成本优势，轻自主创新能力；重物质投入，轻资源环境；重财富增长，轻社会福利水平提高。而“十二五”期间所要着力打造的则是将原来的“重”变为“轻”，原来的“轻”变为“重”，这种发展方式实质上也是个体更受尊
10、重、地区更有自主、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程。在此背景之下的基本公共服务均等化更多地思考以下问题：其一，基本公共服务均等化是否因地而制宜？其二，基本公共服务均等化是否因时而制宜？基本公共服务均等化是一个动态的概念，其内涵需不断丰富和完善。其三，基本公共服务均等化是否因生态而制宜？如为满足居民的出行需求而大力开展道路等基础设施建设无可厚非，但同时应把低碳经济的要求纳入视野。其四，基本公共服务均等化是否因人群而制宜？我国拥有 56 个民族，每个民族都有自己独特的生活方式和生活习惯，对基本公共服务的偏好相差极大，若能针对不同人群需求提供差异性的基本公共服务，则更能体个体更受尊重、社会更加和
11、谐的发展目标。内需社会建设要求加大基本公共服务均等化推进的力度。加速形成内需市场，建设内需社会这样的路径设计，将是国家“十二五”规划的一个核心点，也是未来社会发展的最高目标。而内需社会的建立，消费经济是基础，或者，内需社会就是一种消费社会。但在以往 GDP 政绩观的引领下，以基础教育、基本医疗、社会保障为代表的社会领域落入了过度市场化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社会公平，如此，内需社会何能出现？尽管过去五年以来政府出台了以基本公共服务均等化为核心的一些社会政策以缓解上述问题，但显得积重难返。可见，内需社会建设迫切需要与之相匹配的社会政策，更需要依靠公共财政来加大这些社会政策践行的力度。基本公共服
12、务均等化可以从两个层面来加快消费经济的实现。其一，基本公共服务自身属于“公共消费”范畴。从消费的视角，基本公共服务是为满足国民共同的基本消费需求而提供的服务，基本公共服务均等化则是对社会财富的共同消费。而加大基本公共服务均等化推进的力度实际上将扩大公共消费，改善全体国民的消费状态，促进人们基本消费的平等性。其二，基本公共服务均等化可以拉动“私人消费”。只有当国民的基本公共消费需求得以满足，基本权利得到保障，才可放下包袱，放心展开“私人消费”，才有真正意义上的内需市场。所以，一旦均等化的推进力度加大，国内的私人消费市场必将随之兴旺和繁荣。而不论是公共消费还是私人消费，都将为我国的经济发展和社会公
13、平提供源源不绝的动力。“十二五”时期的公共财政体系与基本公共服务均等化的对接关系围绕基本公共服务均等化展开的公共财政体系建设其核心在于财政均等化，而财政均等化应着重解决三个重要问题：财政支出的均等化。支出均等化涉及两个方面：一是哪些支出需要均等化，二是如何对支出需求进行估算。第一个方面实则是圈定基本公共服务的范围，程序性的工作应该是先合理划分中央政府与省政府、省政府与下级政府之间的事权，然后明确各级政府提供的基本公共服务种类，再是厘清各级政府的支出责任。支出责任一旦明确，上级政府就不再可以武断地将自己应承担的责任转嫁到下级政府，否则既增加了下级政府预算的不确定性，还影响了整个辖区居民的生活福利
14、水平。支出需求的估算其益处在于政府可以掌握提供公共服务的成本，从而可以更为合理地安排资金，使资金规模尽可能满足公共需要，也使资金配置更能体现公平。但需求的估算并非易事，如何建立起适合中国基本公共服务均等化的支出需求估算模式是当下的主要困难。目前我国的做法是按照省、市、县三个行政级次分若干行政部门如教育部门、卫生部门等分别测算标准财政支出，差异系数考虑了海拔、人口密度、温度、运输距离、路况、少数民族等诸多因素。问题在于这种按照行政管理模式测算的支出与基本公共服务均等化的要求尚有差距，最理想的状态是以公共服务的消费需求为导向来实现支出均等化。基本做法是按照各地区各类服务的具体消费需求来对人均支出标
15、准加以差异系数的调整。财政收入的均等化。收入均等化往往需解决两个问题，首先，哪些税收被纳入均等化计划，这直接关系到地方政府是否有足够的资金来保证提供大致均等的基本公共服务。目前中国的地方本级标准财政收入包括增值税（地方分享 25%的部分）、营业税、城市维护建设税、企业所得税（地方分享 40%的部分）资源税、契税和其他据实计算收入。显而易见，该方案已经满足不了地方政府推进基本公共服务均等化的需要。从近期来看，中央政府应下沉更多的财力给地方政府，最简单的莫过于提高地方政府对其财力增量的分配比重，从而可以提高地方挖掘财力的积极性。从长远来看，需要对现有的分税制财政体制进行改革，赋予地方更多的自主财权
16、。当然若出现更多的地方税收，标准财政收入的模型会变得较为复杂，但这丝毫不会影响地方推进公共服务均等化的积极性。其次，还需要评估地方财政收入之间的差异。差异中尽量考虑到因区域、省份、城乡等不同而产生的财政能力差异和因征税努力程度不同而产生的财政努力差异。那些财政能力较低但努力筹集收入却仍然不能提供既定水平公共服务的地区更应该得到均等化资金的支持。均等化转移支付制度。该项制度设计虽然最为复杂，但还是应逐步建立起全覆盖的均等化转移支付框架，即包括中央省和省市县在内的两个级次的转移支付模型。第一级次的转移支付致力于在纳入各省支出需求要素的基础上均等各省的财政能力以实现省际间的基本公共服务均等；第二级次模型的设计可以参照第一级次，但支出需求要素可以根据地方需要进行调整。这样设计的障碍在于公式若过于复杂，地方往往难以执行，可以按照市县标准人口与标准财政支出设计简单的公式，目的在于以省际均等为基础实现省内基本公共服务的均等。上述两个级次的转移支付最好同时推行，尤其重要的是，不管拨款方式如何，应该允许地方政府自主使用得到的转移支付资金，这样方可起到激励其推进基本公共服务均等化
