公共管理基础知识辅导

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1、公共管理基础知识辅导公共管理基础知识辅导主讲人：董晓宇主讲人：董晓宇 博士博士北京行政学院公共管理教研部副教授北京行政学院公共管理教研部副教授主要内容主要内容 公共管理的由来及其特征公共管理的由来及其特征 政府职能及其转变政府职能及其转变 政府体制及其改革政府体制及其改革 政府行为及其规范政府行为及其规范 公共管理的基本过程公共管理的基本过程一、公共管理的由来及其特征一、公共管理的由来及其特征（一）公共管理的由来（一）公共管理的由来1 1、2020世纪世纪7070年代末公共管理兴起的背景年代末公共管理兴起的背景信息化、全球化、民主化的发展信息化、全球化、民主化的发展企业经营机制与市场活力的示范

2、效应公民自治与公民社会（NG0/NPO）的崛起政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管 理上理上效能危机效能危机与政治上的信任危机与政治上的信任危机实践中对政府变革的需求：实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务更少的官僚、更好的治理更低的成本、更高的绩效更少的管制、更多的服务更少的支配、更多的自主政府改革的回应：政府改革的回应：探索治理新模式：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果取向善政向善治转变：善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整：角色与行

3、为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。世界各国政府都在世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。向公共管理模式的转变。西方发达国家政府改革的类型西方发达国家政府改革的类型幅度的角度幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳

4、大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等内容的视角内容的视角市场模式参与模式解除规制模式灵活模式2 2、公共管理发展的理论支撑公共管理发展的理论支撑（1 1）公共政策理论：问题解决为导向）公共政策理论：问题解决为导向（2 2）新公共行政理论：关注公平与公正）新公共行政理论：关注公平与公正（3 3）公共选择理论：经济人与政治市场分析）公共选择理论：经济人与政治市场分析（4 4）新公共管理理论：企业家政府、市场机制）新公共管理理论：企业家政府、市场机制与私人部门治理的借鉴与私人部门治理的借鉴（5 5）治理理论：政府与社会、市场的合作治理）治理理论：政府与社会、市场的合

5、作治理（6 6）新公共服务理论：公民需求、参与和评价新公共服务理论：公民需求、参与和评价（二）公共管理对传统政府模式的发展（二）公共管理对传统政府模式的发展1 1、学科发展、学科发展 公共管理学对传统公共行政理论的继承与发展:1）研究范围的扩展;2）研究视角的转换；3）研究方法的更新；4）研究的政府功能与角色变化。2 2、实践的发展：同、实践的发展：同公共行政的继承与发展关系公共行政的继承与发展关系传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动。政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。传统公共行政模式具体五个突出特征：公务员保持政治中立，即价值中立和非政治化；政府部门内部

6、实行层级制和规章制度式的管理；公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；制度化的公务员制度，并把公务员作为一个法人团体管理；提供标准化、无偏私的管理与服务。公共管理对公共行政的新发展：公共管理对公共行政的新发展：（1 1）政府行政进一步民主化：直接、大众、参与的民主）政府行政进一步民主化：直接、大众、参与的民主不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今公共参与成为当今政府的第一原则。政府的第一原则。有三个原因：有三个原因：代议制民主的局限；行政国家的扩张；行政的合法性来自社会参与基础上

7、的认同，而不仅仅是法律。 （2 2）公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）功能或利益性自治功能或利益性自治非功利性的民间公益组织或行动非功利性的民间公益组织或行动 社区自治社区自治相对于政府：非政府组织（相对于政府：非政府组织（NGONGO）相对于企业：非营利组织（相对于企业：非营利组织（NPONPO）学术上称为：第三部门、第三领域学术上称为：第三部门、第三领域其基本特征：其基本特征：组织性组织性 民间性民间性 不以营利为宗旨不以营利为宗旨 自治性自治性 志愿性志愿性 不同程度的公益性。不同程度的公益性。（3 3）公共服务的市场化）公共服务的市场化1

8、1）公共服务市场化的涵义：）公共服务市场化的涵义：一是破除政府对公共服务的垄断，一是破除政府对公共服务的垄断，“以私补公以私补公”；二二将政府的决策和执行分开将政府的决策和执行分开, ,即政府即政府“掌舵掌舵”( (通过决策实现公通过决策实现公 共共服务的供给服务的供给),),而而“划桨划桨”( (执行，即具体的生产、经营、管理）领执行，即具体的生产、经营、管理）领 域域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交杂交”, ,从而从而 既既满足公平要求，又能提高效能。满足公平要求，又能提高效能。2 2）公共服务市场化的运行模式）公共服务市场化的

9、运行模式 政府规划或必要的投资减税政府规划或必要的投资减税 （掌舵者、合同谈判者、合同监管者）（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）竞争性市场化运作竞争性市场化运作 （通过合同竞标、特许经营、（通过合同竞标、特许经营、BOTBOT、有偿承包经营有偿承包经营 、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产 与经营，包括公私在内的多元力量划桨）与经营，包括公私在内的多元力量划桨）消费者自主选择消费者自主选择 （政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、 多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）多个服务据点，以选择形

10、成公共服务消费市场）通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。（4 4）在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量）在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量公对公的竞争：公对公的竞争：公对私的竞争：公对私的竞争：私对私的竞争：私对私的竞争：思考：思考：不在于公或私，而在于竞争和选择；当前公共服务的垄断与质次价高。（5 5）组织管理的变革：外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向）组织管理的变革：外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向政府内部进一步分权：在地方自治的基础上进一步分权；探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；由注重法规、分工、过程

11、、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制的外部取向，用绩效取代效率（3E）：成本成本投入投入产出产出效果效果经济经济效率效率效益效益经济要求两点：经济要求两点：投入适度和成本观念.效率要求创新：效率要求创新：体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。效益要求树立科学发展观与政绩观：效益要求树立科学发展观与政绩观：建立外部为主的评价机制。 引入企业管理技术与方法及风格：建立顾客导向的政府；明确政府的战略管理体系和目标管理体系；推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。利用信息技术全面再造政府（BPR），建立整合一体化的电子政府运作模式；观念再造；

12、职能体系和输出方式再造；组织结构再造；组织业务流程再造。1 1、公共管理的涵义公共管理的涵义所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共需求，不断实现和增进公共利益的过程。（二）公共管理的涵义与特征（二）公共管理的涵义与特征思考：思考：1、公共管理的主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门2、公共管理的对象变化：重新界定公共事务的范围与性质3、公共权力与政府权力的区别：集体行动并不等同于政府行动4、公共利益实现的关键：表达、聚合、达成、补偿与调节机制5、公共管理的新策略：战略管理、绩效管理、内部

13、服务和服从于结果的组织管理6、政府角色与功能：更多的合作治理与柔性行为方式2 2、公共管理的特征、公共管理的特征（1 1）公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。如公共安全、公共秩序、公共资源、公共财政、公共服务、公共项目、公共政策等。核心是公共服务.（2 2）公共事务治理主体的多元性）公共事务治理主体的多元性公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府组织和非营利组织）

14、为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的组织和非营利组织）为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。公共事务治理主体及其组成的网络体系。政府依然是解决公共问题的核心主体政府依然是解决公共问题的核心主体非政府组织、非营利组织是补充力量非政府组织、非营利组织是补充力量公共问题的解决更多是合作治理的网络行动公共问题的解决更多是合作治理的网络行动关注私人部门角色的变化（不是主体但离不开其参与）关注私人部门角色的变化（不是主体但离不开其参与）此外，公共管理人员范围的扩大。此外，公共管理人员范围的扩大。中国的公共管理组织主要包括：中国的公共管理组织主要包括：政府组织：政府

15、组织：各级各类行政机关。准政府组织：准政府组织：属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能，如气象局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等。 公益性国有企业：公益性国有企业：西方称为公共企业，主要是指公用事业、公共交通企业。 公益性事业单位：公益性事业单位：主要指公共性教科文卫体单位。非营利性社会中介组织：非营利性社会中介组织：它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。非官方的民间公益组织：非官方的民间公益组织：包括根据社会团体登记管理条例向国家民政部门登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。基层群众自治组织。基层群众自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。其他公共管理主体：其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合 作社组织。（3 3）公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨）公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨如何理解公共利益？如何理解公共利益？要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。如何达成公共利益？如何达成公共利益？社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制；公共意志表达后的聚合机制；各种利益冲突的调节、补偿机制；纠正精英群体操