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1、1影响我国农民增收的制度性因素及其社会后果分析影响我国农民增收的制度性因素及其社会后果分析林瑜胜(山东社会科学院 社会学所，山东 济南 250002)关键词关键词 农民增收 制度性因素 社会后果摘要摘要 农民收入问题关系我国全面小康社会的建设，增加农民收入，改善农民生活质量是建设社会主义新农村的重要目标。党和国家高度重视农民收入问题，中央连续出台“一号文件”对农业、农村和农民问题给予了极大的关注，农民增收的外部空间逐步打开。但由于历史和现实的原因，我国农民增收目前还受到土地制度、农村财税和金融制度、农产品流通体制、劳动力市场制度、户籍制度、农村社会保障制度、农民合作组织建立以及农村精神文明建设
2、等制度性因素的影响和制约。制度建设的不足和贯彻不力，其不良社会后果将会给农民的增收之路带来重重困难。农民是建设社会主义新农村的主体，农民收入是农村经济发展的基础，也是农村经济发展的晴雨表。增加农民收入，改善农民生活质量是建设社会主义新农村的重要目标。近年来，随着中央多个“一号文件”的颁布和推行，农村发展问题受到全社会前所未有的重视，农民增收的政策环境有所改善，外部空间逐步打开，但稳定的农民增收仍然受到诸多制度性因素的制约。一、关于影响农民增收的制度性因素研究的回顾一、关于影响农民增收的制度性因素研究的回顾目前学术界关于农民增收制约因素的问题开展了很多研究。进入农业发展新阶段后，在加入WTO 和
3、农产品贸易自由化的大环境下，农产品价格的提高对增加农民收入的作用越来越小（赵瑞华，河北经贸大学） 。大量的扶贫款、临时的“送温暖”只能缓解农民眼前的困难，却无法解决农民的根本问题（刘韬，人民日报社） 。农民非农产业收入增长放慢影响农民增收，非农收入的减少也与全国大气候及乡镇企业发展不景气有关系（葫芦岛农村调查队，辽宁省） 。农村居民进城务工成本过高导致农民增收缓慢（李春亭，山东省） 。我国农副产品保鲜技术落后，导致大量已经生产的农产品腐烂和浪费，质量下降导致国内外销售价格下跌，使农户受到损失，严重影响种植业收益（马继军，西北工业大学） 。我国农产品规格标准只有尽快和国际接轨，才能在国际国内贸易
4、中占据优势，扩大出口，也是减少中间环节损失、提高农民收入的有效保障（李里特，中国农业大学） 。另外，土地承包经营权、户籍制度等、资本流通等方面的制度制约也是近年来农民增收研究的一个关注点，标志着学术界已经从制度建设层面关注农民增收，使该方面的学术研究进入到一个更深的层次。土地分散使用已成为先进生产力发展和提高农业国际竞争力及增加农民收入的严重障碍（李芳，湖南大学） 。户籍制度限制了农民受教育的平等权利（易秋霖，北京大学，郭慧，对外经济贸易大学） 。资本，是农民最短缺的生产要素之一，农村人口素质的提高，农村基层设施的建设，农业结构调整和产业化经营，农村工业的发展，诸如此类，有许多许多环节需要资金
5、的支持，然而现实却是资金的反向倒流（姜法芹，新乡市） 。但目前关于农民增收制度制约因素的研究多集中在制度设置本身，而对制度的社会后果考量不足。本文将着重分析影响农民增收的几项制度因素及其社会后果。2二、集体所有的土地产权制度束缚了农民对土地的处分权和受益权二、集体所有的土地产权制度束缚了农民对土地的处分权和受益权1、土地产权不清导致农民土地使用权的不完整。我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 土地管理法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集
6、体所有制两种形式。第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这些法律条文明确地宣示了我国农村的土地归国家和集体（乡集体和村集体）所有。但就是这个看似明确无误的规定却造成了农地管理和权利处置上的混乱“集体”是谁？这二者都确认“集体”是土地的所有者。但村和乡镇究竟谁能代表这个“集体”是一个难以解决的问题。同时，农民个体虽然名义上属于集体，但实际上却无法对自己手中的土地
7、进行处分和收益。所有这些问题的症结就在于农村集体根本就不是农村土地的真正所有者。 所有者对使用权的约束权利被肢解。一是农村集体没有选择使用者的权利。因为集体所有的土地必须按照国家的要求承包给农户经营。二是农村集体对使用者没有约定或者安排的权利。农民如何经营土地完全不受农村集体的约束。三是农村集体所有者没有调整使用期限的权利。对农民来说，土地的承包期限是由国家统一制定的，农村集体只有执行的份，否则就是违法。 收益权被肢解。由于农村土地所有权的多重性、多级性，导致所有权的归属不明确，从而使所有者的收益权利硬化，收益责任软化，使用者和所有者（国家和集体）竟相追逐收益，导致收益分配混乱无序，法律所有者
8、之一农村集体的收益无法得到保障。既然农村集体根本就不是农村土地的真正所有者，那么农村土地的所有权只能是掌握在国家手中。所以，我们不妨再来看看国家在农村土地所有权中扮演的真正角色。国家拥有土地的最终处置权。这可以从两方面来证明。一方面，国家规定耕地只能用来从事农业，商品粮基地只能种植粮食；另一方面，农业用地要转为非农用地，乡村集体这个法律上的所有者没有权利决定。 国家拥有土地收益的分配权。农业税取消之前的土地收益分配有四个层次：一是国家的各项工商税收；二是乡统筹、村提留；三是各种名义的收费；四是农地转让增值的分配。虽然国家只规定了工商税收的征收标准和方式，但乡统筹、村提留和其他各项收费实际上也是
9、由国家最终调控和决定的。国家拥有选择土地使用者和规定土地使用方向的权利。虽然国家并不决定某一块土地归谁承包谁使用。但是国家从整体上确定了土地归哪些人、或者哪类人所承包和使用。 国家真正拥有土地的收益。从表面上看，统筹提留为农地的法律所有权主体乡村集体所拥有、所使用了。但如果分析乡统筹和村提留的使用方向就会发现，它的支出有相当大部分实际上都应该由国家来承担的（如水利兴修、道路建设） 。至此，不难看出，国家才是农村土地的真正所有者，全面享有农村土地的所有权、处置权和收益权。农民作为土地的直接使用者，其使用权是不完整的，因为农民不能对自己承包耕种的土地享有完全的使用和支配权，土地收益权也面临多个主体
10、的分割。32、家庭联产承包责任制限制了农民对土地的使用和处分。家庭联产承包责任制曾经是解放农村生产力的有效手段，也取得了巨大的成效。但是这种以农民个体为主体的生产体制，与现代农业发展所要求的产业化、规模化趋势存在着不可避免的冲突。家庭联产承包责任制“增人不增地，减人不减地”的规定束缚了农村土地资源的有效配置，限制了土地潜力的充分利用和挖掘，进一步固化了农民与土地的关系，即农民拥有所承包土地的使用权，但不享有由使用权而衍生出来的租赁、转让和因此而受益的处分权。当前由于农村剩余劳动力大量涌向城市，农村土地闲置开始出现。由于没有处分权，农村土地的流转十分不畅，妨碍了土地资源的充分利用和农民收入的增长
11、。除此之外，近年来失地农民问题的不断出现也与土地产权的不清晰有关。正是农村土地的产权不清导致了失地农民在土地处分话语权上的失语，无法维护自己的切身利益。大量失地农民在失去赖以生存的土地之后，收入来源载体消失，增收难度越来越大。 三、现有的农村财税和金融制度对于农民增收的支持度不够三、现有的农村财税和金融制度对于农民增收的支持度不够1、农业财政支出总量偏低，结构不尽合理。“十五”时期，国家财政农业支出在财政总支出中所占的比重基本呈逐年下降趋势，分别为 2000 年 7.75%，2001 年 7.71%，2002 年 7.17%，2003 年 7.12%，12004 年才略升为 8.28%。2此外
12、，农业支出的 60%70%左右被用于行政开支部分，直接用于流通领域的补贴也存在过高的问题，而和农民收入增长密切相关的行业和基础设施建设获得的财政支持力度严重不足。31998 年以来，政府支农投入中，每年用于粮、糖流通的补贴占政府农业支持总量的 30%以上，4而一些关系农业发展大局和农民增收的基础性、战略性、公益性项目，如农作物品种改良、重大病虫害控制、农业新技术研究和广、农村食品安全保障、农村管理体系建设、农村社会化服务体系建设和农村社会保障制度建立等，却缺乏足够的投入。全国政协常委、北京大学教授萧灼基 2006 年4 月 16 日在“新农村基本建设优化论坛”上曾呼吁说，国家应该加大财政用于农
13、业的支出。萧灼基说，由于农民经济力量薄弱，难以承担巨额的基础设施投资，建议“十一五”期间大幅度提高用于农业的财政支出占整个财政支出的比例。52、城乡分离的两套税制不利于农民收入的合理增长。2000 年开始实行的农村税费改革并没有根本改变我国 1958 年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。从税收负担看，在没有免除农业税之前的农村地区，农民税负普遍高于城市居民。现在城市居民的个人所得税起征点已经上调到月均 1600 元，而据国家统计局发布的统计数据显示，2005 年中国农民年人均纯收入为 3255 元，6月均收入仅为 271.25 元，却普遍都要交税。许多工商行业税收如增值
14、税、营业税等，都有起征点和免征额，但农业税没有。无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净利润是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。税制上的不平等在相当程度上限制了农民收入的合理增长。同时，部分地区出现的情况表明，农业税免除后，农民负担的减轻程度并没有预想中的那么大。根据国家税务总局的测算，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中，间接交纳的增值税每年在 4000 亿至 5000 亿元之间。这个数据意味着每个农民每年都要交 200 元以上的税款，7约占农民总收入的 15%左右。从基层财政来说，因农业税免除带来的基层财政收入的不足已经有向农民变相转嫁的迹象。对于这些地区的农民来说，农业税是可以不交了
15、，但其他各种名目的收费通过“一事一议”的形式又纷至沓来，农民的增收预期面临着新的考验。43、农村金融体制支农不力。农民增收的一个重要途径是针对农民个体通过资金扶持，扩大非农产业收入，但目前我国的农村金融体制支持农民增收的考虑不够。目前，我国农村金融市场虽已形成农村信用社、农村商业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行更多的是为政府采购提供资金，根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。农村商业银行也因为利益的关系正在逐步撤出农村市场。在上世纪 90 年代初以来“减员增效”的呼声中，农村商业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支机构，被大量撤并。仅 2002 年，中国农业银行就减少支行及其以下机
16、构 5043 个，减少 12.43%。8据统计，1998 年以来，中国四大国有商业银行共撤并了 3.1 万个县及县以下机构，剩下的也只存不贷，2004 年，各类金融机构向农村放款仅 9843 亿元，只占总量的 5.5%。9对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅是来自农村信用社的垄断性供给。可是上世纪 90 年代中期以来，全国农村信用社也走上了撤并机构之路。2002 年底农村信用社及联社营业部总数为 35168 个，比 1990 年底减少了 39.57%。8此外，农村信用社近年来经营中“商业化”倾向十分严重，信贷资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到急需的贷款。有关资料显示，截至 2003 年 6 月，全国农村信用社农业贷款余额 6966 亿元，占全部金融机构农业贷款总额 83.8%，但农户贷款覆盖面仅为 25%，多达 34 的农户没有享受到农业贷款。10近年来，随着中央几个一号文件对增加农
