产业发展周期与产业政策应用

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1、产业发展周期与产业政策应用以我国通信设备制造业为例电信研究院通信政策与管理研究所 博士 姜 江 电信研究院通信政策与管理研究所 博士 罗雨泽一、引言什么是产业政策？为什么需要产业政策？怎样应用产业政策？这些都是经济学家和政府经济官员长期关注的问题。这些问题的本质是讨论政府和市场在产业发展中的定位分工问题。关于产业政策的定义虽然比较繁多，但并不存在太大的分歧，其主要内涵是：政府为实现一定的产业发展目标，采取的一系列引导和干预产业发展的行为组合。产业政策存在的根源在于市场失灵， “看不见的手”并不能解决公共产品和外部性问题，也很难协调个人理性和集体理性之间的冲突，因此，政府不能再停留于“守夜人”的

2、角色，而需在合适的时机、合适的地点、采用合适的手段、针对特定的经济主体间接或者直接的实施干预，甚至直接参与市场活动。怎样应用产业政策的问题也就是政府如何扮演好补充和超越市场机制的角色问题，其复杂性也是显而易见的，在目标、手段、切入时机上均存在很多的选择和不确定性。比如政策的产业目标有可能是多元化的，是为了满足短期紧迫性需求，还是为了行业的长期竞争力？在手段上，是采取货币政策，财政政策，还是两者的组合？在切入时机上，是在事前，事中，还是事后？由此可见，产业政策是一个体系，其内容涉及政府影响产业发展的方方面面。就本文而言，关注的重点并非产业政策体系本身，而是试图探讨政府在产业某个阶段发展目标既定的

3、前提下，如何综合利用各种措施手段来实现这些目标。即，我们所关注的产业政策，更多的是研究政策目标与政策手段如何配合的问题。因此，区别于一般性的产业政策理论，我们认为有必要从单纯的产业政策体系中，剥离出那些在实践中真正发挥作用的政策工具，对其功能加以详细研究。产业政策工具，根据其所要解决问题的角度，一般分为 4 类：(1)解决产业发展必备要素（资金、人力和技术）缺乏问题的各种手段，包括财政（投入、税收、补贴等） 、风险投资、公共采购、引进来、专利、人力资源等；(2)解决产业发展的体制问题的政策工具，主要指体制改革措施；(3)政策工具着重于解决产业发展的市场环境问题，包括政府管制、竞争、反垄断、大企

4、业、中小企业等措施；(4)主要针对于产业发展的国际环境的营造，包括进出口、关税等政策工具。本项研究所关注的政策工具，主要指政府这一主体，为促进某产业发展所采用的各种手段。因此除了关注单类产业政策工具的功能和作用机理外，还重视对其组合效能的分析和研究。二、产业发展周期与产业政策的作用机理产业政策如何应用是产业界研究的核心问题，也是争论的焦点。我们认为，这一问题可以从产业水平特征的横面和产业延展特征的纵面分别剖析。(1)针对具有不同水平特征的产业，政府在介入过程中所要达到的目的和采取的手段是不尽相同的。对于具有明确特征又非常重要的产业，政府干预的力度相应较大、手段也更加丰富。对于特征不明显和不具备

5、战略意义的产业，政府关注的程度会相对较弱，手段也比较单一；(2)结合产业发展周期理论来看，当产业处于不同的发展阶段时，产业政策的介入方式，会表现出较大的差异。具体如图 1 所示。下面我们针对每个产业发展阶段对产业政策工具的应用产业发展阶段产业发展阶段进行具体分析。1产业孕育期的政策目标与相应的政策工具当新兴产业处于酝酿发展阶段时，由于基础薄弱、企业和产业管理经验缺乏、投资者对产业比较陌生等原因，产业的发展前景具有较大的不确定性，可预测性也较差；同时，符合产业发展的行业秩序和管理规范也未形成，在这种情况下，市场失灵发生的可能性就会较大，单纯依靠以企业为主的市场行为，对于产业的下一步发展可能产生不

6、利影响。为此，处于该发展阶段的产业，需要政府进行干预介入的空间就比较大。通常而言，政府对于本地处于该发展阶段的产业，会根据产业当时所呈现的各方面特征（要素特征、功能特征、关联特征、成长性特征、组织特征、财务特征） ，结合本国最近一段时期的总体发展思路以及这一产业所处的具体国际环境例如其他国家对扶持该类产业发展的态度与做法、该产业的国际市场前景、对贸易的影响以及本国发展该产业的比较优势等方面做出一个提纲挈领性的判断：即是否扶持该产业的发展。如图 2 所示，如果需要扶持，政府在此阶段，一般情况下会采取直接投资、税收优惠、补贴等财政类工具首先解决产业发展的资金问题；如果该产业在外部地区已经获得了一定

7、发展，那么政府通常会通过相应关税、进出口政策等手段的调整，结合引资引智引入技术等目标，来培育本地区的产业技术能力；与此同时，从发展产业的地区综合布局、产业链合理构建等目标出发，政府相关图 1 产业政策在产业不同发展阶段的介入要点财政/ 体制改 革/引进 来/人力 资源财政/风险投资/公共采购/引进来/大企业/人力政府管制/反垄断/大企业/中小企业/专利政府管制/反垄断/大企业/进出口/关税/专利/人力进出口/关税/专利/财政（主要是研发投入）产业政策工具产业政策工具扶持、体制建设、扶持、体制建设、 布局布局规范、规范、 技术技术产业组织合理产业组织合理 产业技术提升产业技术提升技术更新换代技术

8、更新换代 产业国际转移产业国际转移产业政策导向产业政策导向衰退期成熟期成长期形成期孕育期部门也会配合相应的体制改革手段来塑造一个有利于产业长远发展的制度环境。一般来说，政府综合考虑整体产业结构需求、地区布局需要以及技术进步等多方面因素后，一旦认为该产业对未来发展是必要的，干预的程度相应也会较高，持续时间也会较长。图 2 产业孕育期政策工具的介入要点2产业形成期的政策目标与相应的政策工具与孕育期的情况相似，尽管随着产业的发展逐步成形，企业数量、产业规模、产业利润率等指标逐渐呈现出稳定的上升态势，但是，产业发展对技术和资金依赖性仍然很强，而在此阶段，无论是技术发展的方向还是路径都可能表现出多样化的

9、状态，具有长期发展潜力的主流技术可能并没有显著突出出来，因此产业技术选择仍然存在较大风险，技术和运营模式的不确定性也使投资者不敢提供大量稳定的行业发展所需要的资金。因此，在产业形成期，政府介入的必要性仍然较高。除上述孕育期内施加的产业扶持手段之外，政府也开始重产业发展目标产业发展目标产业政策工具产业政策工具处于孕育期发展阶段的产业体制建设，布局引体制建设，布局引 导，发展扶持导，发展扶持财政类工具财政类工具体制改革类工具体制改革类工具“引进来引进来”类措施类措施人力资源类工具人力资源类工具通过直 接投入、 税收、 补贴等 财政手 段扶持 幼稚产 业的发 展通过对 原有机 构的改 组重置， 构造

10、一 个有利 于产业 发展的 环境通过从 国外引 资引智 引技术 解决国 内产业 发展要 素不足 的问题通过教 育等手 段培育 产业技 术人才视营造有利于产业相关的自主知识产权产生的制度环境，并开始逐步创造能够促进该产业的企业广泛融资的风险投资机制等。总体而言，当一个产业的成长必要性被明确之后，处于该产业的孕育与形成期间时，政府对于产业发展的干预也是必要的，且介入的程度相对较高，侧重的要点也比较相似。简单而言，对于这两个发展阶段中的产业，政府政策的导向通常以扶持、促进为主，手段则更多地依赖于资金投入、税收优惠、技术研发支持、专利制度建设、相关人才的培育等。3产业成长期的政策目标与相应的政策工具处

11、于成长期的产业，总体特征与前面两个阶段开始出现明显差异，相应的，国家政策的介入手段与程度也呈现出显著的不同。（1）由于产业发展的前景已经比较明朗，风险降低，产业的利润率也有较大幅度的提升，产业的吸引力上升，新进入者增多。在这种情况下，政府干预的重心开始由扶持和促进转向公平竞争市场秩序的营造和维护。在此阶段，政府也会开始更多地考虑一些战略性问题，比如这一产业与其他产业发展相互的协调性以及该产业在国际市场上的地位和竞争优劣势等。（2）政府干预产业发展的手段也开始由资金、技术、人才方面的支持转向对企业、厂商行为的管理以及整个行业发展的制度性和规范性。行业管理条例以法规、文件的形式进一步完善、并下达执

12、行；针对于大规模企业的垄断、恶性竞争行为开始逐步规制，针对于行业内中小企业的进入与发展，也开始逐渐给予支持或抑制。此外，为了提高产业的核心技术能力，政府会逐渐强化研发投入政策和完善知识产权制度，以增强产业的国际竞争能力。4产业成熟期的政策目标与相应的政策工具在产业发展成熟期，市场规模、大型企业数量、产业集中度、产业利润率一般都会趋于稳定；产业组织格局基本定型，市场进入的壁垒也会相对较高；产业主流技术的进步相应进入到一个平缓的发展阶段，基于现有技术的突破变得非常困难；此外，就一国区域布局、产业集群分布的情况而言，通常也已经形成了一个比较稳定、成熟的总体分布状态。因此，政府政策对于该产业的作用角度

13、也会发生转换，在继续稳固规范化约束环境的同时，以贸易的手段促进产业向境外的转移通常是这一时期产业政策的主导方向。产业的这种跨国转移一方面可以帮助国内处于成熟期的产业继续拓展市场份额、进而为企业创造更多的利润、为本国增加外汇收入；另一方面还可以延长产业的成熟期、抑制其他国家同类产业的发展空间和潜力，进而增强产业的国际竞争力、提高本国的国际综合影响力。具体来说，这种以贸易为主要手段的产业政策，具体包括支持产品出口、鼓励本国企业境外直接投资、转让技术许可、出售专利等，同时，积极利用国际贸易规则干涉其他国家政府的产业扶持行为，进而为本国企业打入别国市场拓宽道路，也是政府帮助本国成熟产业顺利参与海外市场

14、竞争常用的重要手段。5产业衰退期的政策目标与相应的政策工具从理论上说，政府对于处在衰退期的本国产业，无疑会延续产业成熟期的政策导向，为了消化国内的过剩生产能力和加快转移已经成熟的技术，干预的力度上也会大大加强。但事实上，在技术进步已经处于一种“无限度扩张”状态的今天， “衰退期”产业的存在性问题确实值得商榷。当产业发展出现利润率下降、企业退出数量增多、产业链萎缩等现象时，并不一定是产业自身的衰退，导致这种现象的因素有可能非常复杂，比如有可能是宏观经济不景气或者贸易因摩擦出现中断造成的。出现这些现象时，政府一般也不会看着行业消亡，往往会采取一些鼓励或扶持措施通过新技术带动传统产业结构升级的方式来

15、促进产业新一轮的发展。对于那些资源约束性较强的产业，比如采掘业对矿产的依赖性很强，当矿产资源面临枯竭时，产业发展的衰退期也将迫近，在这种情况下，政府往往以严格的法律法规手段，抑制该类产业以同种方式进一步发展。三、我国通信设备制造业产业周期性政策与工具实践通过对我国通信设备制造业自 1978 年以来几方面的数据（包括企业数量、产值、增加值、企业年末职工人数以及主要产品产量、进出口总额、企业规模等指标，表 1 以企业数量指标为例）进行整理，表明我国通信设备制造业的发展经历了如下几个重要的时期：19781989 年为第一阶段，其中，设备以整机引进为主，主要技术源集中在引进和合资两方面，民族企业处于萌

16、芽阶段；19901995 为第二阶段，民族企业开始发展；1996 至今为第三阶段，民族品牌取得较大发展。表 1 19781996 年我国通信设备制造企业的个数指标企业数年份无线电通信导航设备厂有线电通信设备厂197837065197937657198038849通信广播电视工业 企业数年份合计无线电通信厂有线电通信厂1981484594819825367447198352475391984548743919855816144198661568501987664755219886805458通信设备制造业（1989 年）/通信广播电视设备制造业（19901994 年）企业数年份合计有线电传输设备制造业无线电传输设备制造业交换设备交换设备制造业制造业有线电通信终端设备制造业无线电通信终端设备制造业其他通信设备制造业198968421273219252719906841320322536271991721131333334133199271015133935483119937141421454349