农村土地使用制度改革若干问题探讨

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1、!“#$“% 年第 # 期总第 !& 期程利仲农村土地使用制度改革若干问题探讨内容提要：目前的农村土地使用制度， 阻碍了新农村建设前进的步伐， 改革农村土地使用制度势在必行。本文首先分析了农村土地使用制度改革滞后对新农村建设的影响， 提出了农村土地使用制度改革的总体思路及基本原则， 研究了农村土地使用制度改革的路径选择和工作举措， 对解决制约新农村建设进程中的农村土地使用制度问题必将起到推动作用。关键词：农村土地制度改革作者简介： 程利仲， 嘉兴学院管理学院副教授， 副院长。新农村建设的基本内涵和目标要求是“ 生产发展、 生活宽裕、 环境整洁、 乡风文明、 管理民主” 。 也就是说， 建设现代

2、新农村、 推进城乡一体化要致力于发展农村新产业、 构筑农村新环境、建设农村新社区、 培育现代新农民、 营造农村新风尚、 建立发展新体制。然而， 目前的农村土地使用制度， 已经越来越不适应农村经济发展、 社会转型和人口流动的形势和要求， 阻碍了新农村建设前进的步伐。 本文通过对农村土地使用制度改革若干问题进行探讨， 以期解决制约新农村建设的农村土地使用制度问题。一、 农村土地使用制度改革滞后对新农村建设的影响（ 一） 农村土地承包经营权流转滞后阻碍了现代农业发展以农村家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制的确立， 使农民在土地经营权上的权益得到了保护， 激发了广大农民群众的积极性和创造性，

3、 极大地解放和发展了农村生产力。但随着农村经济的发展， 家庭承包责任制也暴露出许多弊端， 越来越表现出小农经济固有的狭隘性和封闭性，土地平均拥有和一家一户的耕作模式已越来越不适应农村市场经济和现代农业的发展。 把土地作为农业基本生产要素按照市场效益原则进行合理流转与优化组合， 为现代生产要素流入农业提供有效载体， 已成为新阶段发展现代农业的一条重要途径。 由于近年来取消了农业税和土地承包费， 农产品的涨价带动了农业生产效益的提高， 以及农村劳动力转移不充分和就业不稳定等因素影响， 部分地区近几年土地流转有萎缩的现象， 如浙江省嘉兴市土地流转面积从最高时的每年 &( 万亩已下降到不足 $( 万亩

4、， 土地流转制度迫切需要巩固完善。 （ 二） 农村承包田调整困难造成了村庄规划难落实受长期以来传统生产生活方式的影响， 加之近年来在城市化、 工业化的推进过程中政府疏于引导管理， 农民分散建房的格局没有改变。这种情况在沿海发达地区表现得尤为突出， 如嘉兴市本级 )#( 平方公里范围内， 每平方公里内平均就有 个自然村。现有的自然村中， 最小的!“#经济社会体制比较（ 双月刊）只有 $ 户人家， 一般也就是几十户人家， 上百户的大村庄几乎没有。 这种格局导致了土地、 水等资源利用不经济， 基础设施、 生态建设和环境治理的难度加大。但是， 推进村庄布局调整， 促进农村人口适当集中， 必然涉及到承包

5、土地调整等政策性问题。 （ 三） 农村宅基地置换机制不健全制约了农民向城镇转移根据现行法律法规， 一方面， 农村宅基地由村集体组织从村集体所有的土地中采取无偿、无使用年限的方式划拨给村民使用。另一方面， 村民对宅基地只能自用， 不能转让、 抵押和出租。 这种管理制度在目前市场经济条件下， 产生了人均宅基地面积过大、 宅基地空置现象严重、宅基地隐性市场普遍存在等问题， 不仅造成了极大浪费和交易纠纷， 也使农民的财产权益难以体现和保护， 延缓了农民进城步伐， 影响了城镇化进程和农村第三产业发展。 （ 四） 集体建设用地使用权流转受限影响村集体和农民共享土地增值收益按照我国的法律规定， 我国的土地资

6、源有国有土地（ 主要是城市用地） 和集体土地（ 主要是农村用地） 之分， 存在着二元结构， “ 两种产权” 形成了两个分割的土地市场。市场的分割， 对于城市建设和农村城镇化的发展人为地制造了一个有形的障碍。随着城市和农村城镇化的不断发展， 集体建设用地的资产性质逐渐显现出来， 以出让、 转让、 出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生， 在数量上和规模上有不断扩大趋势， 集体建设用地的隐形市场就客观存在。由于缺乏规范性的管理办法， 出现了不少问题， 特别是由于国家、 集体、 农民三者之间的利益关系尚未理顺，作为土地所有者的村集体和使用者的农民不能分享土地的增值收益， 大大阻滞了

7、农村内在的发展活力。 （ 五） 征地制度不完善导致失地农民的长远利益缺乏保障一方面， 现行的征地补偿办法和补偿标准， 是沿用了 !%& 年 土地管理法 中规定的年产值倍数的标准， !% 年颁布实施新的 土地管理法 以后， 只不过在老办法的基础上提高了补偿倍数。 因此， 这种办法实际上还是计划经济时代的产物， 已不适应当前农村经济的发展水平，不足以解决失地农民的长远生计。 另一方面， 目前的征地主体还存在不规范、 不合法（ 谁用地谁征地） ， 影响到征地补偿标准的统一和落实。寻找政府、 征用地主体、 失地农民间最佳的利益结合点， 建立合理的征地补偿和利益分配机制， 已成为解决失地农民问题的关键。

8、 同时， 由于失地农民文化程度普遍不高， 缺乏一技之长， 再加上全社会就业形势并不乐观， 失地农民的就业面临着很多困难， 大量失地无业农民的存在已经成为一种潜在的社会不稳定因素， 必须加大就业援助工作力度， 妥善解决失地农民就业困难的问题。二、 农村土地使用制度改革的必要性、 总体思路和基本原则（ 一） 农村土地使用制度改革的必要性建设社会主义新农村必须坚持党委领导、 政府主导、 农民主体、 社会参与、 市场运作。发挥政府的主导作用， 主要体现在规划引导、 政策扶持和资金投入等方面， 这与创新农村土地使用制度密不可分。发挥农民的主体作用， 关键是要调动农民建设美好家园的积极性， 激发农村各类生

9、产要素的活力， 这也离不开土地使用制度创新。坚持市场运作， 就是要发挥市场在社会主义新农村建设中对资源配置的基础性作用， 城市建设可以借地生财， 新农村建设更应该就地生财。农村土地制度是我国农村家庭经营制度的基石， 土地对农民有着保障功能、 收入功能、 就!“#$“% 年第 & 期总第 !( 期业功能和福利功能， 关系到广大农民的基本财产权益问题， 在任何经济发展阶段都极为重要。经过 $“ 多年的改革开放， 我国改革已进入了攻坚阶段， 改革的层次、 深度越来越逼近基本制度和核心问题。土地制度作为农村基本经济制度， 其改革也逐渐被推向前台， 尤其在中央提出建设社会主义新农村的号召之后， 其改革和

10、探索更是被提上议事日程。 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 在 “ 全面深化农村改革， 健全社会主义新农村建设的体制保障” 这一要求中， 明确提出要 “ 稳定和完善以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制， 健全在依法、 自愿、 有偿基础上的土地承包经营权流转机制， 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营” 。 要“ 加快征地制度改革步伐， 按照缩小征地范围、 完善补偿办法、 拓展安置途径、 规范征地程序的要求， 进一步探索改革经验” 。国土资源部 关于坚持依法依规节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知 提出： “ 要适应社会主义新农村建设的要求， 经部批准， 稳步

11、推进集体非农建设用地使用权流转试点， 不断总结试点经验， 及时加以规范完善” 。因此， 如何深化农村土地使用制度改革，已成为新形势下经济社会发展过程中一个急需突破的重要课题。 （ 二） 农村土地使用制度改革的总体思路农村土地使用制度改革政策性很强，应该在依法基础上和现有土地基本制度的框架内进行， 把技术层面和制度层面分开， 不涉及土地所有制层面， 从而以最小的制度成本去寻求较大的制度绩效。 应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下， 扩大市场配置土地的范围， 进一步发挥市场对土地资源配置的基础性作用， 促进国有、 集体土地使用权的更合理配置。为此， 笔者认为农村土地使用制度改革的

12、总体思路应该是： 切实保障农户的土地承包权， 引导农民在自愿、 依法、 有偿的基础上逐步扩大土地规模经营； 完善征地制度， 确保补偿充分， 过程公平、 公开； 探索集体建设用地市场化的可行途径， 修改强制性征地的规则和办法， 充分实现土地作为财产的潜在价值， 使城乡土地资源按照同地、 同价、 同权的原则， 进入统一、 公开、 公正、 公平、 规范有序的土地交易市场， 促进农地与城市土地更有效利用， 为推进城乡一体化建设、 建设社会主义新农村提供强有力的政策、 制度和资金支持。 （ 三） 农村土地使用制度改革的基本原则根据土地使用制度改革的总体思路， 农村土地使用制度改革要坚持以下原则：!) 切

13、实保障农民的土地权益 土地是农业最重要的生产要素， 是农民维持生计的保障。推进社会主义新农村建设， 一个重要的政策就是给农民土地经营权以长期的保障。 在加快城市化和工业化的进程中， 各种建设占用农民土地必须给予应有的补偿， 不能损害农民土地权益。土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业； 应当有利于缩小城乡差距， 而不是扩大社会不公。$) 合理分配土地的收益 在快速工业化、 城市化的过程中， 农业土地的价值会快速上扬， 农业用地转化为非农业用地会带来巨额的增值收益。 土地收益的分配问题是土地政策的焦点。 目前， 土地收益分配明显向城市、 非农部门倾斜， 农民得到的太少。下一步要从

14、土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设， 让农民收益更多。) 进一步培育土地市场 扩大市场配置土地的范围， 进一步发挥市场对土地资源配置的基础性作用， 农民集体所有!“#经济社会体制比较（ 双月刊）土地应与国有土地具有同等的权能。 要积极探索农村集体建设用地流转的途径和办法， 完善农民宅基地与房产制度。$% 要坚持节约集约用地以严格保护耕地为前提、 以控制建设用地为重点、 以节约集约用地为核心， 合理安排城乡各项用地， 进一步完善用途管制、 占补平衡等制度， 增强保护耕地的法律强制性。三、 农村土地使用制度改革的路径选择及对策措施农村土地使用制度改革涉及的内容较多。总体而言， 土地承包

15、经营权流转机制、 土地征用制度、 集体非农建设用地流转机制、 农村宅基地置换转让机制、 农村土地股份合作制等是农村土地使用制度改革中的重中之重， 下面就上述五个方面改革对策分别进行阐述。 （ 一） 健全土地承包经营权流转机制!% 大力培育农村土地市场 探索建立土地使用权流转的价格机制， 允许农村土地在一定范围内流转， 并通过市场机制形成合理的土地流转价格。 培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织， 建立土地流转的有形市场和流转服务激励机制。建立调节机制， 防止土地使用权过于集中， 以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。&% 积极探索多元化的土地流转形式 农村土地承包法 第 & 条规

16、定： “ 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依照采取转包、 出租、 互换、 转让或者其他方式流转” 。可见， 立法者并未穷举土地流转的形式， 农户可根据实际情况， 采取灵活多样的各种可行方式， 合理配置土地资源。% 加强土地流转规范化管理 完善产权登记制度， 建立科学的农地资产评估体系。建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色， 要以政策来引导土地流转， 而不是运用行政手段去调整土地资源、 与民争利。建立土地流转监管指导体系， 做好农村土地流转工作涉及的土地政策的宣传、 培训、 指导、 流转手续的规范等工作。加强土地流转的协调， 妥善解决“ 有地无力开发”与 “ 有力无地开发” 的矛盾， 在农民权益不受损害的前提下， 让农民自愿将承包的土地流转出来。$% 丰富土地换保障内涵改变农村单纯依靠土地保障养老的现状， 探索建立村级养老基金办法。对有条件的村， 每年在收益中提出一部分， 作为该村养老基金。 在土地流转时， 承包者除了交土地流转费用外， 再额外交一定比例的资金， 作为该村的养老基金或用于补助农民参加养老保险