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1、财经政法资讯2 0 0 8年第4期从人地矛盾看农地产权制度的未来走向苏娜土地问题是 “三农” 问题的核心问题, 而土地问题的中心所在又是人地矛盾。 新中国的农地产权制度几经变迁, 仍然未能真正解决人地矛盾。 坚持现有的土地集体所有制, 明晰产权制度, 通过土地入股进行规模化经营, 是解决人地矛盾的必由之路。新中国的农地产权制度随着土地改革的进行经历了三次变迁:土改时期的私有私营制、人民公社的公有公营制和改革开放以来的公有私营制。变迁中的产权制度虽然在特定的时期内在一定程度上缓解了人地矛盾,但都未能真正解决问题,尤其是新时期出现的新的人地矛盾。在正确认识当前人地矛盾及产权制度的基础上,积极探索新
2、的产权制度的变革之路, 是当前形式下所必需的。一、 人地矛盾现状马尔萨斯在 人口原理 (1 7 9 8) 中揭示了人地矛盾。他认为人类具有尽其所能生育孩子的天性, 使人口按指数级数增长, 而粮食产量受到土地的制约只能按算术级数增长,这就形成尖锐的人地矛盾。马尔萨斯所指的人地矛盾是传统意义上的人地数量矛盾。新时期的中国出现了人地矛盾的新的表现形式, 综合概括为以下三个方面:1 .结构上的人地矛盾我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地。 严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量, 对耕地实行特殊保护。农用地转为建设用地只能通过国家征收,并且给于一定补偿,土地征收权是政府特有的一种权利。在国
3、家征地将农用地转化为建设用地的过程中, 出现了结构上的人地矛盾。 一是因为补偿费用的不足,在补偿费用的计算上采取土地上原有产物的估价与一定年数的乘积,忽略土地的升值作用,由此产生了农村城市化大潮中的四五千万失地农民的问题。二是因为补偿费用的分配不均,户籍制度的存在将居民人为地分为农业人口和非农业人口,他们在补偿费用的分配过程中产生利益的争夺, 使人地矛盾进一步升级。2 .绩效上的人地矛盾我国法律对土地的使用进行了严格的规定, 农用地包括耕地、 林地、 草地、 农田水利用地、 养殖水面等, 只能直接用于农业生产, 严格限制农用地的其他用途。这样我国创造了以5 %的土地养活占世界1 !5人口的奇迹
4、,但是却只能解决温饱问题,而不能使农民致富。 从2 0世纪9 0年代开始, 农村土地的比较效益开始有下降的趋势,城乡收入也有扩大的趋势。 高劳动力投入, 低产出的农业生产在效率上是低下的,不能为农民创造更多的货币收入, 不能帮助农民彻底地脱贫致富。学术探讨3 3财经政法资讯2 0 0 8年第4期3 .功能上的人地矛盾目前我国的土地具有社会保障功能, 通过让农民拥有一定数量的土地的使用权为的农民提供就业保障和生活保障。但是当前中国正经历一个前所未有的社会变迁,截至2 0 0 3年底,到城市打工的农民已经达到 1 1 3 9 0人, 已占农村劳动力总数的2 3 . 2 %, 其中举家进城打工的农民
5、2 4 3 0万人, 占全部进城打工农民总数的2 1 . 3 %。还有众多外出求学的农村人,他们的生存状态已经与土地有了质的分离,土地再也难以保障这部分人的生活需要。他们享受不到城市居民所享受到的社会保障,退出土地时却又得不到相应的补偿, 利益受到严重损害, 从而使功能上的人地矛盾日益尖锐。二、 当前产权制度对人地矛盾的影响改革开放以来, 在“家庭联产承包责任制”基础上, 逐步形成了“集体所有、 家庭经营”的农村土地集体所有制, 从产权结构类型看, 这是一种“共有”产权形式, 土地的所有权属于集体。 这种集体所有、 家庭经营的农地产权制度保证了农地的集体所有制,保证了农户的独立经营权,并且对农
6、地经营收益分配进行了调整, “交够国家的,留够集体的, 剩下都是自己的” 。在改革开放初期, 集体所有、 家庭经营的农地产权制度确实缓解了人地矛盾,激发了劳动者的生产积极性,保障了农民的基本生活。 据林毅夫的研究,1 9 7 8 - 1 9 8 4年农业总产值以不变价格计算,增长4 2 . 2 3 %,其中4 6 . 8 9 %来自家庭联产承包制改革所带来的生产率的提高, 化肥增加贡献为3 2 . 3 %, 其他的改革的贡献甚微。随着社会经济发展, 集体所有、 家庭经营的农地产权制度逐渐暴露出其缺陷,这种缺陷主要表现: 一方面农地的产权主体模糊。 我国法律规定,农村与城市郊区的土地除国家所有的
7、以外属于农民集体所有, 然而对“集体” 的界定却不够清晰。我国 宪法 笼统地称 “集体” , 民法通则 将其界定为乡(镇) 、 村两级, 而在农业法和土地管理法中, 则是乡(镇) 、 村或村内农业集体经济组织。农地的产权主体 “集体” 所指不明。另一方面是农地的产权结构残缺。土地产权是一束权利, 包括所有权、 使用权、 收益权、 转让权、 抵押权、 处分权等多项权利, 农民通过承包获得集体土地的使用权,但这种使用权是不完整的, 受到了严格的限制, 仅仅限于农业生产领域; 并且, 农民只能获得农产品的收益, 不能获得土地作为资产的收益, 也不能进行转让、 抵押。现有土地产权制度的缺陷加剧了已有的
8、人地矛盾。农地的产权主体模糊不利于政府征地过程中的补偿费用的估算以及分配, 使结构上的人地矛盾更加严重;农地的产权结构残缺, 严重限制了土地市场的发育, 土地资源的配置效率低下,从而限制了农民的最高收入, 使绩效上的人地矛盾更加尖锐; 农地产权结构的残缺同时也导致了目前农民的土地权益得不到保障,无法合理解决土地的社会保障问题, 使功能上的人地矛盾更加突出。三、 农地产权制度的未来走向针对农地产权制度的未来走向,理论界展开了热烈的讨论,归纳起来有以下几种观点:1 .实行农地私有化。持有该观点的学者以产权经济学为其主要的理论支点,认为完全的私有产权具有产权关系清晰,产权主体明确的特点, 是最有效率
9、的制度选择。 这是以我国目前的农地产权主体模糊为现实基础的, 认为只有界定所有权给农民, 土地产权才会完全界定清楚。如果真正实行土地私有化,那么自由买卖的土地市场就会逐渐形成,这要求农民在学术探讨3 4财经政法资讯2 0 0 8年第4期务工与务农之间做出理性选择,当大量土地在市场中买卖时, 势必产生土地兼并, 出现由大批破产农民组成的 “无产者” ; 当农民坚持平均土地产权的偏好而不卖土地时,由于人均土地少, 几千年来中国一家一户的“小农经济”重现, 生产率得不到提高, 无规模效应, 使我国再次陷入“高投入、 低产出”的陷阱之中。基于此, 笔者反对实行农地私有化。2 .实行农地的国有私营制。该
10、观点持有者认为土地的所有权应该属于国家,国家作为土地的所有者,掌握农地的处置权和管制权,制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权力, 而农地的其他权利诸如使用权、收益权、 流转权等都界定给农民。 取消农村集体对于土地的一切权利,以此从法律上制止村委会凭借土地所有权侵害农民土地权利的行为。农地国有私营的观点完全取消了集体在农地管理中的作用,农地的处置与管制工作直接有国家负责。笔者认为这样做混淆了宏观调控和微观调控的职能与作用,采用农地集体所有制是在微观层面上对农地进行管理,而若采用农地国家所有制则是政府直接在宏观层面上对农地的管理进行调控。在一定程度上集体组织凭借土地所有权侵害农民土地权利的行
11、为会得到抑制,但是巨额的管理费用也会增加。 而且, 当国家占有农地的所用权时, 政府的 “掠夺之手” 也会因为交易成本的降低而发挥更大的作用。 因此, 笔者不同意实行农地的国有私营制。3 .实行国家所有、农民永佃的 “水佃制” 。土地所有权收归国有, 但以二次承包为界, 将农民的土地承包期延长到9 9 9年, 即实行国有+“9 9 9”使用期的农地制度。这种农地的产权制度介于土地私有化和农地的国有私营制之间,在国家拥有农地所有权的前提下, 大大延长了农民拥有土地使用权的时间。这项制度的产权比现行产权明确,似乎可以有效保护农民的产权。但是由于是 “永佃制” ,现代法学和政治学研究越来越认可是公民
12、让渡了部分权利给政府,而不是政府给与了公民权利。 同样, 因为国家拥有农地的所有权,这项制度也具有农地国有私营制中的农地管理中调控层面不当的缺陷。 因此, 此农地的产权制度并不适应我国生产力的发展。4 .在稳定农村集体公有制的前提下, 逐步完善土地承包制。提出进一步完善土地承包制的方向是将土地承包期物权化、长期化和市场化。此种观点并不需要动摇现有的农地产权制度, 只是需要弥补其缺陷, 明晰农地产权主体, 完善农地产权结构。刘鹏凌等人的专题调查显示,农户对于当前的农地制度基本认同,但对农村土地管理的决策机制不满, 主要是民主化程度不够。对于改革的取向, 农民的基本偏好是“稳定”这就证明了该观点可
13、以获得农地产权制度变迁中的最大利益相关者农民的支持。在有一定现实前提和理论基础的情况下, 上述观点比较容易获得认同并得以实现。坚持现有的土地集体所有制,明晰产权制度,对解决日益严峻的人地矛盾有积极的推动作用, 但想真正解决人地矛盾, 就需要通过土地入股进行规模化经营。马克思主义经济理论认为,小农经济规模小, 土地分散, 生产者分离, 缺乏分工协作,阻碍生产力的发展, 具有自然经济特征, 是落后的生产方式。 可以相信, 农业中的大生产优于小生产, 并将排挤和取代小生产, 因为新技术和大机器只有在大规模中才能运用。规模化经营是现代农业发展的趋势, 土地私有化通过土地兼并同样可以实现土地规模化经营,
14、 但是会产生大量 “无产者”而引发社会问题, 所以土地私有化被摒弃。 可以实现土地规模化经营的另一方式是土地入股, 这是一种更为有效的方式。土地入股是在坚持土地集体所有制的前学术探讨3 5财经政法资讯2 0 0 8年第4期力,为了激励更多的社会资本进入民办高校领域的投资,我国应当更进一步的明晰民办高校的产权问题。我国教育界的领导应当认识到在模糊不清的法律规范体系下,任何一个民办高校发生重要的市场风险或社会风险, 其遗留下来的社会问题仍将由政府买单。为了我国民族高教事业的振兴,也为了民办高校自身的生存和可持续发展,同时也为了我国教育行政的有效性和安全性,明晰民办高校的产权关系是我国教育体制改革的
15、当务之急。(作者单位: 武科大中南分校经济所)提下, 将土地量化为股权, 均等分配给农民,农民再自愿将土地的股权投入到集体组织中, 这样, 农民成了土地的所有者, 集体组织变成经营者开展规模经营。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离, 产权清晰, 利益直接, 风险共担, 效果明显并且操作简单。与此同时, 在农村建立与农业配套的产业链,吸纳农村富裕者的资本入股,技能人员的技术入股以及农村剩余劳动力的劳动入股。这样便可在广大的农村地区真正解决土地矛盾, 缓解 “三农” 问题。结语:新时期出现的人地矛盾表现为结构上的人地矛盾、绩效上的人地矛盾以及功能上的人地
16、矛盾。认清现有农地产权制度产权主体模糊与产权结构残缺的缺陷,对确定农地产权制度的改革方向有重要作用。针对我国现有的人地矛盾,我们应该坚持现有的土地集体所有制, 明晰产权制度, 通过土地入股进行规模化经营。注释:引自: 土地管理法第一章第四条。陈锡文.当前我国的农村经济和农村政策 J .改革.2 0 0 4 .(3)林毅夫.制度、 技术与中国农业发展 M .上海三联书店出版社. 1 9 9 2年版, 第9 4 9 5页。刘鹏凌等.农民对农地制度改革的认知基于安徽省农户调查资料分析 J .中国农村经济. 2 0 0 5年第7期。彭群.国内外农业规模经济理论研究评述 J . 1 9 9 9,( 0 1 )参考文献: 1 赵德馨.中国近现代经济史 M .郑州: 河南人民出版社,2 0 0 3 2 朱巧玲.解决“三农”问题的关键是完善土地承包经营的产权制度 J .经济理论与经济管理. 2 0 0 5,(3) 3 白秋霞.对我国农村土地产权和土地改革的经济学思考 J .职大学报. 2
