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1、Public Governance Quarterly摘要為配合行政院組織改造後，行政院研究發展考核委員會（以下簡稱行政院研考會）與經濟建設委員會（以下簡稱經建會）合組為國家發展委員會（以下簡稱國發會），本文將現行分散於行政院研考會、經建會等機關之中長程個案計畫審議機制與流程，進行全盤檢視。本文提出系統性評估框架，以期能綜整 2 大不同類型計畫之構面，進行整合性審議，提升我國中長程個案計畫審議品質。為確保各項計畫審議之有效性，社會發展計畫與公共建設計畫之審議構面與項目仍可再整併或精緻化。我國中長程個案計畫之評估審議機制變革，可分從程序面及內容面 2 方面著手。有關程序面的建議，本文彙整參與專家
2、學者之意見，並兼顧未來組織整併的考量，研提8 項建議。針對內容面的問題，經由德菲法專家的調查結果，本文研提社會發展計畫審議之 5項主構面、19 項次構面，以及公共建設計畫審議之 5 項主構面、17 項次構面的評估機制。本文通盤彙整並研提未來國家發展個案計畫的整合評估架構，涵蓋 3 項主構面、11 項次構面、6 項子構面，可作為相關機關未來變革之參酌。關鍵詞：社會發展計畫、公共建設計畫、計畫評估、國家發展委員會彭錦鵬 中央研究院歐美研究所副研究員、臺灣大學政治學系副教授我國中長程個案 計畫評估審議機制之探討 壹、前言行政院組織改造後，行政院研考會與經建會合組為國發會。在未合併前，我國行政院所屬各
3、機關之中長程個案計畫，倘若屬重要政策、跨機關業務需行政院協調，抑或計畫所需經費無法於行政院核定之歲出概算額度範圍內支應者，則由行政院依社會發展計畫、公共建設計畫與科技發展計畫等性質差異，分別交由行政院研考會、經建會、國家科學委員會會同相關機關審議後，報請行政院核定。惟適逢行政院組織法修正案於民國 99 年 1 月經立法院三讀通過，行政院新興組織架構原訂民國 101 年 1 月 1 日開始啟動，而原行政院研考會與經建會亦將併入國發會之中，期藉此整合行政院幕僚機關功能，並強化重要政策規劃、協調及審議之能力。職是之故，前述我國政策審議技術應用之現況難題，亦須因應未來國發會之組織設立，予以檢討與回應。
4、也就是，為配合國發會組織之推動進程，本文將現行分散於行政院研考會、（註 1）公共治理季 刊Public Governance Quarterly28第一卷 第二期102年6月 經建會等機關之中長程個案計畫審議機制與流程，進行全盤檢視，並研析出一系統性評估框架，以期能綜整 2 大不同類型計畫之構面，進行整合性審議，提升我國中長程個案計畫審議品質，俾敦促公共資源施作有效之配置與利用，進而增益行政機關之效能。貳、我國中長程個案計畫評估審 議機制與歐盟經驗之比較一般而言，在計畫擬定階段係必須依照計畫主管機關之審議事項規定來進行，蓋因計畫書撰寫內容與格式將會引導計畫整體發展走向，並展現與預算密切結合之效
5、益性，諸如透過事前效益評估及可行性評估等，檢視計畫是否已具需求性、必要性或者達成其他重要計畫目標。由於在先進國家的計畫分類中，並未明確劃分公共建設計畫與社會發展計畫之 2 大範疇，因此在整體計畫之審議作業中，無論是何種計畫類別，整體而論主要係採統一審議原則為之。檢視目前歐美國家之計畫審議經驗，於事前審議階段，均已先制定計畫擬定之綱領手冊，規範計畫審議之參考原則與架構，其中又以歐盟之計畫書導引手冊（Ex Ante Evaluation: A Practical Guild for Preparing Proposals for Expenditure Programmes）所設定之準則與規範事項
6、最為完整。有鑑於本文之重點在於研擬一套具整合性之審議架構，因此後續本文將以我國現行總體計畫審議原則與歐盟經驗做一比較，並據以找出值得參酌之處。一、我國中長程個案計畫評估審議機制為確保中長程個案計畫展現具體績效，行政院從民國 78 年起開始推動中長程計畫制度，並於 98 年 9 月 30 日修正訂頒行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點。依據編審要點之規定，其審議作業主要係由各機關依據國家中長程施政目標、國家整體及前瞻發展需要、機關任務、重要政策、相關法令規定、民意及輿情反映需要、上級指示或會議決定等情事，據以研擬中長程個案計畫（朱景鵬、賴韻琳，2011：6）。在編審要點之規範下，中長程個案計畫
7、之審議事項如下：（一）計畫需求：政策指示、民意及輿情反映。（二）計畫可行性：計畫目標、財務、技術、人力、營運管理可行性。（三）計畫協調：權責分工、相關計畫之配合。（四）計畫效果（益）：社會效果、經濟效益、成本效益比。（五）計畫影響：國家安全影響、社會經濟影響、自然環境影響。（六）前項審議事項之評估分項，得由各機關視計畫性質訂定，並配賦適當權重。在中長程個案計畫之下，為了配合年度中程計畫預算作業，各類別之計畫均應進行先期作業。就中長程社會發展計畫而論，根據民國 100 年 4 月 25 日修正的行政院重要社會發展計畫先期作業實施要點，各主管機關對於計畫主辦機關所提計畫，應就各評估事項，依行政院研
8、考會所頒定之注意事項，加註具體初評意見登載於作業系統傳送審議。而行政院重要社會發展計畫先期作業實施要點第 12條亦規定行政院研考會應於年度所定預算籌編先期審查作業截止日前，就須由計畫總額度支應之已核定新興重要社會發展計畫，與正編列預算執行中之延續性重要社會發展計畫，重行評估檢討其優先順序及計畫金額，本期專題29第一卷 第二期102年6月 惟為配合政府施政之重要社會發展計畫，得一併納入辦理，並將審議結論，陳報行政院，副知主計處。此外，細究中長程公共建設計畫之審議，則依計畫預算來源的不同仍存在些許差異。公共建設計畫 之經費是來自一般公務預算，則計畫審議流程主要如圖 1 所示。圖 1 顯示此類公共建
9、設計畫之審議，必須先由計畫主辦機關或中央主辦機關針對先期規劃報告（可行性評估）進行初審，待初審通過再轉陳行政院核定；而在經院核定通過後，則須再研擬綜合規劃報告送交行政院進行最後的審議作業。若中長程公共建設計畫之經費來源是年度特別預算，則審議流程主要如圖 2 所示。圖 2 顯示公共建設計畫之審議，首先須由計畫主管機關針對先期規劃報告（可行性評估）進行初審，待初審通過後，轉陳行政院審議，而行政院必要時得交議經建會，並由經建會會同相關機關討論後向行政院函覆審議結果；其次，待先期規劃報告審議通過後，計畫主辦機關須再研擬綜合規劃報告，並送交行政院核定，而行政院必要時仍可交議經建會，並由經建會會同相關機關
10、就審議結果報請行政院核定。二、歐盟計畫書導引手冊歐盟為了使經費預算分配順利進行，因此出版歐盟架構計畫撰寫導引手冊，做為引導計畫書撰寫之事前準備。在指導手冊中，其主要強調申請經費的計畫應作好事前規劃、問題需求之釐清、設定具體目標、可行性評估並考慮計畫成本效益，進而設計出適切的審議準則，反映計畫成果與效益。根據綱領手冊所指示在計畫擬定過程可大致分成幾個原則，同時亦是透過這些原則來著手計畫之審議，依序是問題分析與需求評估（problem analysis and needs assessment）、目標設定與相關指標（objective setting and related indicators）
11、 、 替新興公共建設計畫提出 計畫構想可行性 研究1.彙整可行性研究（包括 民間參與可行及不可行 計畫案） 2.合理估計經費研擬可行性研究報告1.工程規畫、設計 2.環境影響評估 3.整體財務規畫 4.土地取得變更及開發計畫 5.其他必要事項等研擬綜合規劃報告民間參與可行性研究行政院 （交議） 核定行政院 （交議） 核定適合民間參與不適合民間參與計 畫 主 辦 機 關 、 中 央 主 辦 機 關行政院及相關審議機關計 畫 研 擬 及 初 審 階 段行政院交議及審議階段圖 1 公共建設計畫送審程序示意圖（一般公務預算途徑）資料來源：經建會（2010：6）公共治理季 刊Public Governa
12、nce Quarterly30第一卷 第二期102年6月 選 方 案 與 風 險 評 估 （alternative delivery mechanisms and risk assessment）、附加價值 與 相 關 群 體 涉 入 （added value of community involvement）、過去計畫之經驗學習（lessons from the past）、規劃未來監督與評估機制（planning future monitoring and evaluation）與達成成本效益（helping to achieve cost-effectiveness），分述如下：（一）問
13、題分析與需求評估在此階段中必須釐清特定政策問題並定義計畫需求為何，因此有幾個要求是必須達成的：1、界定出在計畫執行過程將會涉及的關鍵面向（如：公眾、環境影響）。2、界定標的團體與利害關係人。3、分析出問題之因果關係以及可能涵蓋之層面。4、建構問題樹（如圖 3）。（二）目標設定與相關指標為了將政策目標轉換為更具體或更可執行的計畫目標，並強化其中之關聯性，手冊中建議計畫目標與指標在對應上應涵括 3 種層級（European Commission, 2001: 11）：1、操作型目標（operational objectives）產出指標（output indicators）：在計畫審議考量上主要針
14、對執行人員可操作的目標著手，另外亦重視直接對利益關係人所產生之影響。2、具體型目標（specific objectives）結果指可行性分析1.計畫構想 2.可行性研究 （含民間參與可 行性分析）計畫主辦機關陳報可行性研究報告初審 報院主管機關行政院 （核定）經建會副主委邀集財政 部、主計處及相 關機關審議 提經建會委員會 議討論後報院工程會就計畫可行 性研究，及 工程總經費 概估，提出 意見1.工程規劃、設計 2.環境影響評估 3.整體財務規劃 4.土地取得變更及 開發計畫綜合規劃初審 報院主管機關行政院 （核定）經建會副主委邀集財政 部、主計處及相 關機關審議 提經建會委員會 議討論後報院
15、工程會就技術、工法 、期程、工程 經費，提出意 見陳報（必要時） 交議（必要時） 交議函覆函覆計畫主辦機關 1.提送年度個別計畫 2.依計畫成熟度提報 年度經費需求(1)已核定計畫依計 畫進度編列細部 設計、用地取得 、工程經費等(2)未核定計畫提報 規畫費行政院 行政院核定年度 預算額度次類別主辦機關 1.研擬次類別建 設計畫 2.個別計畫初核 3.提出優先順序經建會 1.初審、複審、會審會議 2.主計處、財政部、工程會 、行政院研考會會同審議 3.考量區域均衡、經濟成長 、次類別推動重點、計畫 進度、執行能力、預算保 留情形 4.將預算控制於行政院核定 總額度 5.提報委員會議行政院 行政
16、院核 定年度預 算案，送 請立法院 審議立法院 審議行政 院年度預 算案綜合規劃年度預算規劃階段別圖 2 公共建設計畫送審程序圖（特別預算途徑） 資料來源：經建會（2010）本期專題31第一卷 第二期102年6月 標（result indicators）：指標呈現計畫直接與短期的效益，較不受外部因素影響。3、通用目標（general objectives）影響指標（outcome, impact indicators）：通用指標主要如經濟成長率、競爭力，受外部因素所影響較大。然而指標設計上亦須兼顧量化與質化指標，若能在計畫審議階段即要求計畫目標的明確程度，將有利於後續計畫評估工作之進行。（三）替選方案與風險評估在計畫擬定初期，有關計畫本身除了須針對替選方案進行優劣評比之外亦需著手風險評估之工作，是以到了審議階段主要藉由幾個標準來進行審議工作 ： 分別為 可能產生之效益 、方案所產生
