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1、“ 21 世纪的公共管理：机遇与挑战国际学术研讨会论文” 公共财政教育的政治学导向：必要性与目标 公共财政教育的政治学导向：必要性与目标 雷艳红 雷艳红 厦门大学公共事务学院 讲师 厦门大学公共事务学院 讲师 摘 要 摘 要公共财政学与政治学的学科渊源深厚，财政与政治的关系更是密切。在当前建构公共财政 体制的背景下， 尽管国内高校财经类专业掌握着财政教育的话语权， 政治学导向的财政教育 因为姿态较低而更有可能把握公共财政教育的精髓。 为了更好地回应公共财政建设时代的财 政教育需求，政治学导向的财政教育目标依次包括：强化财政公共意识，把握公共财政的核 心内涵；深化对制度的认识，明确财政公共化的基
2、础建制；提高财政实践能力，掌握公共财 政的操作原则。 关键词关键词公共财政；政治学导向；教育目标 The Political-Oriented to the Education of Public Finance: Its Necessities and Objectives LEI Yan-hong AbstractPublic finance has deeply disciplinary relationship with Political Science, and Finance is strongly related with Politics. In the context of
3、 constructing public finance system, although finance and economics majors in colleges and universities have had the discourse right of fiscal education in hand, it is probable for fiscal education of political-oriented to understand exactly the quintessence of public finance education in respect of
4、 its lower posture. In aim to satisfy the demand of fiscal education in the era of public finance, its educational objectives could be successively concluded as follows: first, to strengthen the idea of public in finance, and grasp the key connotation of public finance; and the second is to deepen t
5、he cognition of institution, thus make it clear the basic construction that public finance needs; finally, to enhance fiscal practicing capability and familiarize operational rules of public finance. Key words Public Finance; Political-Oriented; Educational Objectives 公共财政教育的政治学导向：必要性与目标 公共财政教育的政治学导
6、向：必要性与目标 雷艳红 雷艳红 （厦门大学公共事务学院，福建 厦门，361005） 1998 年，在全国财政工作会议上，政府首次明确了建设公共财政的目标， “国家财政” 与“公共财政”的定位之争因之失去论争价值。10 年来，我国的财政改革取得了不少成就， 如通过推行国库集中收付和政府采购制度，有效提高了财政资金的使用效益和效率；此外， 为配合部门预算改革而启动的政府收支分类改革历时 7 年多， 于 2007 年 1 月 1 日起开始全面 实施。 然而，看起来稳步推进的财政改革，因为思想与理论层面的困惑而增加了不确定性。改 革向来是系统工程，就公共财政的制度建设而言，它所涉及的不仅仅是政府部门
7、的制度变革， 教育层面的理念植入、制度认知力的深化乃至实践能力的提高也是改革的重要组成部分。遗 憾的是，当代财政教育从范式到具体内容都无法积极、深刻地回应“公共财政时代的教育需 求” 。一个普遍的事实是， “国家财政”的巨大体制惯性及其对财政教育的潜移默化，使得我 国的财政教育从基本理念到内容编排都表现为与社会、与纳税人毫不妥协的强势。这又直接 导致了，高校财政类专业身在“公共财政时代” ，却难舍国家财政时代的荣光，如绝大多数教 材只是将书名由“财政学”改为“公共财政学” ，教材内容则“换汤不换药” ，并不在意其是 否能满足现实需要。 当前财政教育存在的问题为政治学导向的公共财政教育留下相当的
8、空间。本文在阐述政 治学导向的财政教育的必要性后，具体探讨了它的教育目标。需要指出的是，本文并不是为 了强调财政与政治、政治学的联系，更不是为了标示政治学导向的财政教育的特性与优势， 而在于，从财政教育的角度探讨公共财政制度建设可能的进程。 必要性：财政的政治（学）渊源必要性：财政的政治（学）渊源 （一）从学科的角度学科的角度看，尽管“公共财政学”早就无可争议地从属于经济学，但另一个 事实是，19 世纪的公共财政学是政治学的一个分支。 意大利经济学家科萨（Luigi Cossa）曾云， “财政科学是公共管理学的组成部分，因此也 是政治科学的分支。 ”虽然科萨是从广义政府学的角度来界定政治科学的
9、，但事实也是，当时 的人们普遍将公共财政视为政治行为，认为公共财政领域的决策是政治决策，不同于市场中 行为人的经济决策。 在 20 世纪 20、 30 年代以前， 公共财政仍与政治学关系密切， 达尔顿 （Hugh Dalton）指出， “公共财政学属于经济学和政治学的边缘学科，它探讨公共部门的收入与支出 以及收支之间的调节” 。达尔顿对公共财政作为学科内涵的理解与阿米蒂奇史密斯（G. Armitage-Smith）20 世纪初对公共财政学的界定其实相当接近，后者认为“公共财政学是关 于政府收支性质与原则的研究” 。 本文提出， 政治学范畴的公共财政学的学科发展与财政公共性的发育是一种负相关关系
10、， 即伴随着财政公共性的不断提高，及至真正意义上的公共财政体制的建立，公共财政与传统 政治学的关系渐行渐远；与此同时，由于市场对公共财政的影响越来越大，公共财政与经济学的关系日渐密切起来。回到国内，1998 年，政府提出了“构建公共财政体制”的改革目标，然则 10 年后，财政领域的改革仍然困难重重，建立公共财政体制的目标远未达成。由此 观之，经济学范畴的公共财政教育固然必要，政治学范畴的公共财政教育不仅不应偏废，还 应大力加强。 （二）从制度的角度制度的角度看，财政与政治的关系可以分为认知和行动两个层面。 首先，就认知层面而言，财政不仅是经济的有机组成部分，还是政治的重要组成部分。 因为财政不
11、仅为政府实现其职能提供财力保证，还体现了一国政治体制的内涵和政治的运行 方式，在不同的政治体制下，政府对财政收支的理解、支出结构、预算成立程序以及调控方 式都存有差异。我们甚至可以说，财政首先是一种政治的制度，其次才是经济的制度，因为 财政特别是财政决策更符合政治问题的特征，尽管它作为外在变量会对经济市场的运行产生 重要影响。 其次，就行动层面而言，财政体制改革不只是经济体制改革的关键环节，还是政治体制 改革的重要突破口。财政与政治息息相关，所谓的财政问题都可以回溯到政治领域，政治必 须要为财政改革提供制度性支持。 也因如此，就制度建设而言，若是割裂或无视财政的政治属性，只关心财政的经济特性
12、或是单纯强调市场机制对财政运作的调节作用，不仅很难获得对财政的全面、系统和科学认 知，也不利于财政改革的顺利进行。依然是回到国内的财政教育，不难看出，建立公共财政 体制任重道远，不仅需要决策层的运筹帷幄，还需要全民的积极参与，然则当前的实情是， 看似简单的公共财政核心理念、基本原则的普及，其实也不容易做到。高校财经类专业的学 生并不一定具备公共财政观，许多学生依然停留于“财政即公共”的传统思维，缺乏对现实 制度的反思能力。财经类专业学生对“财政公共性”的不求甚解、甚至心怀傲慢无疑增加了 财政公共化的障碍，这也更加突显了加强政治学导向的公共财政教育的迫切性与重要性。 既然实践层面建立公共财政体制
13、的改革目标及其面临的困难对政治学导向的财政教育提 出了供给需求，而教育层面由于过度因袭传统财政思维导致公共化的认知障碍增加了政治学 导向的财政教育的正当性，问题紧随而至，政治学导向的财政教育的具体目标是什么？本文 提出，政治学导向的财政教育应立足于摆脱强势财政思维的影响和控制，理性探求公共财政 的真正内涵，而后信实地展示公共财政的基本建制；在此基础上，剖析公共财政体制下的财 政操作规范。具体而言，可以分为以下三个步骤。 强化公共意识：何谓公共财政强化公共意识：何谓公共财政 所谓“强化公共意识” ，简而言之，即通过揭示公共财政的核心特征确立一个关于“公共 财政”的认知框架。 尽管 1998 年底
14、财政部的明确表态确立了公共财政制度建构的正当性， 而在 20 世纪 80 年 代初，便有一批学者围绕着公共财政的理论性问题展开讨论，然而，时至今日，社会大众对 于“什么才是公共财政”并不是很清楚。至于财政学界，尽管“国家财政”与“公共财政” 的性质论争因政府明确了态度而暂告段落，但是，就“公共财政”的理论研究而言，问题还 远未解决。目前，财政学界普遍将“公共财政”理解为与市场经济相匹配的财政类型，是为 经济学（准确而言是新古典经济学）是在二十世纪三十年代以后才开始研究公共财政的，Paul Studenski（1936）在税收与公共政策：当前欧美公共财政领域的问题探讨一书中谈到， “经济学作为一
15、门科学，近来才开始认真探讨公共财政在国 民经济中的作用” 。 凯恩斯在就业、利息和货币通论一书中曾谈到， “在经济学和政治哲学的领域中，在 25 岁或 30 岁以后还受新理论影响的人是不多的，因此，公职人员、政客甚至煽动者所应用的思想不大可能是最新的。但是，不论早晚，不论好坏，危险的 东西不是既得利益，而是思想。 ”回到当下，考虑到高校财经类专业学生的就业流向，他们所接受的财政思想与理论对公共 财政制度建设的影响无疑至关重要。 市场提供公共服务、应对市场失灵和满足公共需要的政府分配行为和活动。在这一点上，财 政学界达成了惊人的共识。然则在笔者看来，这些只是对公共财政运作的规范性描述而非公 共财
16、政本质的概念性界定，不仅如此，诸如“提供公共服务” 、 “应对市场失灵”以及“满足 公共需求”这些关于政府财政职能的描述本身也很抽象，并不能标示公共财政不同于其他财 政类型的本质特征。有意思的是，西方学者通常只界定“公共财政学”而不专门探讨何为“公 共财政” ，笔者认为，这可能与“公共财政”源自西方，他们早就习以为常，故无需特别界定。 但就我国而言， “公共财政”从概念表述到制度建构，不仅是新生事物，还是舶来品。知者可 以语焉不详，只因早已内化于心、外融于行，但后来应用者或改造者均有必要洞悉事物根源、 究其原理，分寸拿捏务必精准。 有鉴于此， 政治学导向的公共财政教育首先着力于强化公共意识， 明确 “何谓公共财政” 。 在笔者看来，把握“公共财政”的关键是从思想源头上廓清公共财政中的“公共性”与“市 场性”的内涵。这不仅有助于学生准确把握公共财政的核心形态特征，逐步明确我国正在建 设的“公共财政体制”的内涵和目标，更是为了立足长远，逐步消除财政改革中“戴着镣铐 跳舞的尴尬” 。
