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1、中国养老保障制度研究报告中国养老保障制度研究报告欧洲危机的爆和一些国家借钱发放养老金，而债务难欧洲危机的爆和一些国家借钱发放养老金，而债务难以归还有直接关系，养老金问题早已经是西方国家最以归还有直接关系，养老金问题早已经是西方国家最重要的社会问题。随着我国人口的老龄化，养老金问重要的社会问题。随着我国人口的老龄化，养老金问题也变得越来越重要。最近养老资金入市的问题引人题也变得越来越重要。最近养老资金入市的问题引人关注，提高养老资金的收益率的问题成了大家讨论的关注，提高养老资金的收益率的问题成了大家讨论的话题，但是，养老资金的收益问题，并非根本性问题。话题，但是，养老资金的收益问题，并非根本性问
2、题。那么最根本的问题是什么呢？我们认为，这要从养老那么最根本的问题是什么呢？我们认为，这要从养老金的制度安排入手分析。我们国家的养老保障是金的制度安排入手分析。我们国家的养老保障是“公公共共”性质的：可理解为居民把养老金交给政府管理，性质的：可理解为居民把养老金交给政府管理，养老的责任和资金使用的权力在政府手中。这样的养老的责任和资金使用的权力在政府手中。这样的“制度安排制度安排”与与“养老保障养老保障”的基本要求是不相符的，的基本要求是不相符的，下面将具体阐述这种制度的问题。下面将具体阐述这种制度的问题。我国的养老保险制度实行社会统筹账户和个人账户相我国的养老保险制度实行社会统筹账户和个人账
3、户相结合的结合的“双账户双账户”制度，统筹账户实行制度，统筹账户实行“现收现付现收现付”的管理模式，即的管理模式，即“现在工作的年轻人缴费供养已经退现在工作的年轻人缴费供养已经退休的人休的人”，个人账户的养老金在个人退休后领取。这，个人账户的养老金在个人退休后领取。这两个账户的资金都存在财政专户中，也就是说政府事两个账户的资金都存在财政专户中，也就是说政府事实上有养老金的支配权，这就产生了以下几个问题。实上有养老金的支配权，这就产生了以下几个问题。首先，也是我最想强调的是养老金的分配不公正问题，首先，也是我最想强调的是养老金的分配不公正问题，这主要是针对统筹账户而言的。对现在已经退休或接这主要
4、是针对统筹账户而言的。对现在已经退休或接近的人员来说，他们养老金的主要来源就是统筹这部近的人员来说，他们养老金的主要来源就是统筹这部分的。这就有一个问题，他们该拿多少数额的养老金分的。这就有一个问题，他们该拿多少数额的养老金呢？或者说养老金的数额根据什么确定呢？在市场经呢？或者说养老金的数额根据什么确定呢？在市场经济中，一个人拿到多少的收入是与他的贡献相联系的，济中，一个人拿到多少的收入是与他的贡献相联系的，他对消费者的贡献越大，市场给他的回报也大，他得他对消费者的贡献越大，市场给他的回报也大，他得到的也越多。但是，在这个统筹账户，个人能获得多到的也越多。但是，在这个统筹账户，个人能获得多少养
5、老金，就完全不是市场机制在起作用，而纯粹是少养老金，就完全不是市场机制在起作用，而纯粹是官僚根据他们自己制定的规则分配。官僚根据他们自己制定的规则分配。可想而知，掌握养老金分配权的官僚一定会制定有利可想而知，掌握养老金分配权的官僚一定会制定有利于自己的分配制度，使自己多受益，也就是说，这种于自己的分配制度，使自己多受益，也就是说，这种制度安排存在制度安排存在“分配者分配者”和和“受益人受益人”合二为一的问合二为一的问题，在没有监督的情况下，掌握养老金分配权的官僚题，在没有监督的情况下，掌握养老金分配权的官僚肆无忌惮地把更多的养老金放入自己的口袋是难避免肆无忌惮地把更多的养老金放入自己的口袋是难
6、避免的。这样，那些离权力较远的退休者就成了受害者，的。这样，那些离权力较远的退休者就成了受害者，本该属于他们的养老金被那些退休的官僚占有了。听本该属于他们的养老金被那些退休的官僚占有了。听说某省省政府部门的司机说某省省政府部门的司机他们可能没有行政级别，他们可能没有行政级别，但作为官僚的马仔，他们也粘了权力的边但作为官僚的马仔，他们也粘了权力的边的退休的退休金就达六千多元，而该省县城的三十多年教龄的中学金就达六千多元，而该省县城的三十多年教龄的中学老师的退休金只有二千多，只有为官僚开车的司机的老师的退休金只有二千多，只有为官僚开车的司机的三分之一。这就好比为了解决一些人的温饱办了一个三分之一。
7、这就好比为了解决一些人的温饱办了一个大食堂，在这个大食堂中，让少数人吃肉，而让大多大食堂，在这个大食堂中，让少数人吃肉，而让大多数人喝汤。统筹制度名义上是帮助那些无助的人，使数人喝汤。统筹制度名义上是帮助那些无助的人，使低收入者也有一个基本的保障，而事实上使很多本应低收入者也有一个基本的保障，而事实上使很多本应该有更高保障水平的人都成了最低水平的保障者，而该有更高保障水平的人都成了最低水平的保障者，而官僚却被过度保障，获得了远高于应有水平的保障，官僚却被过度保障，获得了远高于应有水平的保障，对官僚来说，这已经不是对官僚来说，这已经不是“保障保障”，而是，而是“福利福利”了。了。可见，统筹是使少
8、数人得益，而使多数人受损的制度。可见，统筹是使少数人得益，而使多数人受损的制度。其次是腐败效应。管理养老金的官僚手里有了支配养其次是腐败效应。管理养老金的官僚手里有了支配养老金的权力后，就给他们创造了寻租的机会，腐败就老金的权力后，就给他们创造了寻租的机会，腐败就不可避免。不可避免。20062006 年，震惊海内外的年，震惊海内外的 20062006 年年“上海社上海社保腐败保腐败”就是一例，当时，当时时任上海社保局长的就是一例，当时，当时时任上海社保局长的祝均一掌管的上海社保基金，几乎成了民营企业家张祝均一掌管的上海社保基金，几乎成了民营企业家张荣坤的私人钱库，张从祝均一掌管的上海社保基金中
9、荣坤的私人钱库，张从祝均一掌管的上海社保基金中拆借资金达拆借资金达 3232 亿之巨。更为常见的腐败是把个人账亿之巨。更为常见的腐败是把个人账户的养老金挪到统筹账户，用于当期养老金的发放。户的养老金挪到统筹账户，用于当期养老金的发放。据据财经财经杂志第杂志第 310310 期报道，期报道，19971997 年至今，由于年至今，由于个人账户被挪用而形成的空账规模约个人账户被挪用而形成的空账规模约 1.31.3 万亿。政府万亿。政府社保部门挪用个人账户的资金，和银行把储户的活期社保部门挪用个人账户的资金，和银行把储户的活期存款作为贷款贷出如出一辙，都是对个人财产权的侵存款作为贷款贷出如出一辙，都是
10、对个人财产权的侵犯。由于养老金的所有人和养老金的保管人（政府社犯。由于养老金的所有人和养老金的保管人（政府社保部门）之间存在明显的信息不对称，资金是否被挪保部门）之间存在明显的信息不对称，资金是否被挪用往往得依赖于政府官员个人的道德水平，而不制度用往往得依赖于政府官员个人的道德水平，而不制度的保障，政府官员难免会把养老金用于他们认为更重的保障，政府官员难免会把养老金用于他们认为更重要的地方，即对自己更有利的地方，这种情况不仅要的地方，即对自己更有利的地方，这种情况不仅“上海社保腐败案上海社保腐败案”中发生了，而其他地方也屡屡发中发生了，而其他地方也屡屡发生，且暴露出来的也可能只是冰山一角。生，
11、且暴露出来的也可能只是冰山一角。第三是养老资金使用的低效率。地方政府手中的养老第三是养老资金使用的低效率。地方政府手中的养老金一直来存银行，有的地方是以活期存款的方式存银金一直来存银行，有的地方是以活期存款的方式存银行，而即便按照定期存款一年行，而即便按照定期存款一年 2.88%2.88%的存款利息，低的存款利息，低于近年来于近年来 3%3%至至 6%6%的通胀水平，养老金实际上一直在的通胀水平，养老金实际上一直在贬值。现在提出养老金入市，一个重要的原因正是为贬值。现在提出养老金入市，一个重要的原因正是为了改变养老金不断贬值的现状。当政府能否承担这个了改变养老金不断贬值的现状。当政府能否承担这
12、个任务呢？这里权力、责任和能力的不对称问题，地方任务呢？这里权力、责任和能力的不对称问题，地方政府有管理养老金的权力，但是不承担投资亏损的责政府有管理养老金的权力，但是不承担投资亏损的责任，并且也没有投资的能力，需要选择合适的基金公任，并且也没有投资的能力，需要选择合适的基金公司，这和董事会选择总经理一样，司，这和董事会选择总经理一样，“选择选择”本身也是本身也是需要企业家才能的，这种才能地方政府不具备。有人需要企业家才能的，这种才能地方政府不具备。有人会说，现在全国社保基金理事会管理的社保资金的收会说，现在全国社保基金理事会管理的社保资金的收益不是很不错吗？但是，这是不具有可比性的。全国益不
13、是很不错吗？但是，这是不具有可比性的。全国社保基金理事会管理的社保资金来自于中央财政预算社保基金理事会管理的社保资金来自于中央财政预算拨款、国有股减持等，资金的来源并非直接承担养老拨款、国有股减持等，资金的来源并非直接承担养老责任的统筹账户中的养老金和个人账户中的养老金，责任的统筹账户中的养老金和个人账户中的养老金，可以视为纯粹的投资基金，因此，权力、责任不对称可以视为纯粹的投资基金，因此，权力、责任不对称的问题就不那么严重。的问题就不那么严重。第四，目标难兼容。个人账户和统筹账户本来应该具第四，目标难兼容。个人账户和统筹账户本来应该具有不同的功能，个人账户的养老金应该是有不同的功能，个人账户
14、的养老金应该是“保险保险”功功能，无论个人将来退休时是否需要养老金，都支付给能，无论个人将来退休时是否需要养老金，都支付给个人，缴纳的时间越长，得到的就越多。而统筹账户个人，缴纳的时间越长，得到的就越多。而统筹账户的资金的功能主要是的资金的功能主要是“救助救助”，是把养老金支付给最，是把养老金支付给最需要的人群，和缴纳时间长短无关。但现在，如上所需要的人群，和缴纳时间长短无关。但现在，如上所述，这两个账户执行的功能事实上没有区别，个人账述，这两个账户执行的功能事实上没有区别，个人账户的资金也被用作统筹，而统筹部分的资金有时也被户的资金也被用作统筹，而统筹部分的资金有时也被用来填补个人账户。更为
15、重要的是，统筹账户的资金用来填补个人账户。更为重要的是，统筹账户的资金分配，并非根据分配，并非根据“需要需要”，而很大程度上是根据退休，而很大程度上是根据退休前行政权力的大小，这就完全丧失了救助的意义。从前行政权力的大小，这就完全丧失了救助的意义。从根本上说，政府想同时扮演根本上说，政府想同时扮演“保险保险”和和“救助救助”这两这两个功能是不现实的，这两种功能很难兼容，应该交由个功能是不现实的，这两种功能很难兼容，应该交由不同的机构分别去完成。不同的机构分别去完成。由此可见，当前由此可见，当前“公共性质公共性质”的养老制度和养老的要的养老制度和养老的要求是不相符的，应该从根本上改变这种制度安排
16、。养求是不相符的，应该从根本上改变这种制度安排。养老是个人的责任，不能交给政府，养老的问题和其他老是个人的责任，不能交给政府，养老的问题和其他任何问题一样，都需要发挥企业家才能，去发现和建任何问题一样，都需要发挥企业家才能，去发现和建立新的制度去解决，而立新的制度去解决，而“公共性质公共性质”的养老金制度限的养老金制度限制了新制度出现的可能。瑞士和智利有一些成功的经制了新制度出现的可能。瑞士和智利有一些成功的经验，就是由私人的养老计划、人寿保险公司管理个人验，就是由私人的养老计划、人寿保险公司管理个人养老金，这些专业机构的大量出现解决了上述四个问养老金，这些专业机构的大量出现解决了上述四个问题，也活跃了金融市场，并将更多的闲置资金转化成题，也活跃了金融市场，并将更多的闲置资金转化成了经济发展所需要的资本。当然，这个交给私人养老了经济发展所需要的资本。当然，这个交给私人养老计划管理的养老金是超出最低限度的保障的那部分资计划管理的养老金是超出最低限度的保障的那部分资金，最低保障的那部分养
