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1、职业技术教育建设类专业系列教材 高等院校建设类专业适用教材工工 程程 建建 设设 法法 规规主 编：叶胜川 刘平十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规目 录市政公用事业概述1市政工程设施建设与管理2城市公用事业管理3 3城市市容与绿化法规4十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1 市政公用事业概述11.1.1 市政公用事业的概念及分类11.1.1.1 市政公用事业的概念 市政公用事业是指城市人民政府管理的，为城镇居 民生产生活提供必需的普遍服务的行业。主要包括城市 供水、排水和污水处理，供气、供热，城市道路和公共 交通，环境卫生和垃圾处理以及园林绿
2、化等。市政公用 事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规主要载体，是重要的社会公共事业，直接关系到社会公 共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和 社会的可持续发展。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.1.2 市政公用事业的分类市政公用事业按行业分： 市政工程，包括城市道 路、桥梁、排水、污水处理、防洪、路灯等城市公共项 目；公用事业，包括城市供水、供气、供热、公共交 通（公共汽车、电车、地铁、轻轨、轮渡、出租汽车及 索道缆车）等；园林绿化；市容环境卫生、垃圾处 置等。以上所列各项的设施
3、及其附属设施，统称为市政公 用设施。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.1.3 城市市政公用事业的特点城市公用事业涵盖多个行业，尽管各个行业的差别 比较大，但仍有共同的基本特征：即自然垄断性、网络 性、基础性、公用性和地区性。1. 自然垄断性现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然 条件而产生的垄断，如果进行竞争，则可能导致社会资 源的浪费或者市场秩序的混乱。后来自然垄断主要指依 赖独特的资源优势,由于规模经济和范围经济显著,使得 市场中由一家或少数几家企业经营要比多家企业经营效十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规率更高的现象。比如涉
4、及城市燃气的供应与管理，城市供水和排水 管网、燃气管网的营运等具有鲜明的自然垄断性。2. 网络性市政公用事业覆盖面广，无论是市政工程基础设施 建设，还是城市供水、供气、公共交通、市容环境卫生 以及垃圾处理等，涵盖城市的每个角落，为整个城市居 民生产生活提供必需的普遍服务。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规3. 基础性基础性包括基础设施的建设和基础设施所提供的服 务。市政公用事业基础设施建设是城市建设的重要内容 ，包括城市道路，轨道交通，城市桥梁，城市防洪，污 水、垃圾处理，供气、供水、排水系统，园林建设等， 它投资巨大。以武汉市为例，仅2006年城市基础设施 建设投资达
5、53 5亿元人民币。市政公用事业服务，一是为城市经济和社会发展提 供基础服务，二是为城市居民生活提供普遍性的服务十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规。市政公用行业都不同程度地具有不可替代性和一定的 社会公益性，价格的形成和调整涉及到大多数居民的利 益，不可能完全按照供求规律行事。同时由于涉及到大 多数城市居民的切身利益，以及消费群体的利益要求不 同，收费价格一直由政府主导，价格作为政府对公用事 业进行监管的重要手段，政府在定价过程中处于主导地 位。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规4. 公用性和地区性城市市政公用事业行业提供的产品和服务具有鲜明 的
6、地域性、公用性和公益性的特征。城市市政公用事业 是为本城市提供服务的，本市机构和居民享有城市公用 事业提供的普遍服务。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.2 市政公用事业建设和管理11.1.2.1 市政公用事业建设与管理的现状长期以来，市政公用事业实行的是政企合一的管理 体制。直到现在，虽然经过改革开放30年，但市政公用 事业的改革才刚刚起步。概括来说，市政公用事业的历 史发展和现状是：市政工程建设投资是单一型；市政公 用事业管理是政企合一型；市政公用事业的营运是垄断 型。市政公用事业建设投资主体单一，目前城市市政公十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程
7、建 设 法 规用设施，无论其可经营程度如何，都是以政府投资为主 ，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资 本进入仍存在着一定的困难。相对于城镇化快速发展的 要求，城市市政公用设施的投资总量仍然不足，人均享 用的设施水平仍然不高，特别是与生态环境相关的城市 污水处理和垃圾处理设施不足，管网建设不配套，仅 靠政府筹集建设资金难以满足实际需求。市政公用设施 的投资不足成为城市发展难以克服的障碍。政企合一型是市政公用事业长期的管理模式。政企 不分是计划经济时代的产物，现在只有市政公用事业还 存在着政企不分的现象。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规经营的垄断性体现了市政公
8、用事业的行业特点。在 实行市场经济的今天，市政公用事业的经营垄断性仍然 未打破，主要是与我国市政公用行业的特点和现状有关 ：一是该行业提供的产品和服务具有鲜明的地域性、公 用性和公益性的特征；二是投资大、回收期长，再加上 管网运营的自然垄断性，其市场化和竞争程度相应较低 ；市政公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动 影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报的稳定性 ，关系国计民生的市政公用产业一直保持较稳健的业绩 和较高的回报率，公用事业是最稳定的行业之一。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.2.2 市政公用事业改革市政公用事业改革是以市场为向导的改革。市
9、政公 用事业市场应是一个由政府、民间投资者和外商投资者 等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各类投资者 凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者、投资者 或经营者。不再受其所有制形式和地域性的限制，其投 资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政公用事业 市场的首要条件。2002年12月国务院建设行政主管部门发布的关 于加快市政公用行业市场化进程的意见，以市场化的十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规概念覆盖了市政公用事业改革的全部内容，提出了开放 市政公用事业经营市场，允许跨地区、跨行业参与市政 公用事业经营；提出了把特许经营制度作为市场化条件 下投资与经营市政公用事业的
10、主要形式；明确提出了市 政公用事业主管部门要实现三个转变：即从直接管理转 变为宏观管理、从管行业转变为管市场、从对企业负责 转变为对公众负责。市政公用事业改革主要涉及三个方面：一是投资主 体的改革，开放资本市场。通过放宽市场准入，允许非 公有资本在符合国家产业政策和建设事业中长期规划的十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规条件下投资市政公用基础设施的建设，实现城市市政公 用事业投资主体多元化。二是开放经营市场，明确对城 市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通 行业实行政府特许经营，开放作业市场，通过公开招标 选择城市市政设施、园林绿化、环境卫生等设施养护的 承包单
11、位，签订作业合同，实现作业市场的开放。三是 根本上改变以往市政公用事业单位政企合一的状况，使 市政公用企业成为独立的经济实体和市场主体，加快城 市市政公用企事业单位脱钩改制步伐。城市市政公用企 事业单位要按照中华人民共和国公司法及相关法规十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规的规定进行改制，与市政公用事业主管部门脱钩，成为 独立的市场主体。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.2.3 市政公用事业特许经营市政公用事业特许经营制度，是政府按照有关法律 、法规的规定，通过招投标等市场竞争机制，来选择市 政公用事业的投资者或者经营者，并明确其在一定
12、的期 限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服 务的制度。市政公用事业特许经营的法律依据是2004 年2月24日国务院建设行政主管部门发布的市政公用 事业特许经营管理办法（以下简称办法），对特 许经营的内容、意义及适用的范围等作出明确规定。市 政公用事业特许经营制度的主要内容包括：市政公用事十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规业市场准入和特许经营权招标投标制度；项目运营中期 评估制度；信息披露制度；临时接管制度；公众监督制 度和备案制度等。1. 市政公用事业实施特许经营的范围办法规定，城市供水、供气、供热、公共交通 、 污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营适用本办
13、法 。这些行业，经营性比较强，一般可以通过市场机制 得到补偿；能够通过特许经营的方式，达到投资主体多 元化和提高运行效率的目的。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规2. 市政公用事业市场准入制度办法规范了市政公用事业市场的准入条件。规 定了企业参加特许经营权的竞标必须具备的条件。开放 市政公用行业市场，鼓励外资、民营资本进入，允许跨 行业、跨地区参与经营，但要防止单纯以资本运作为目 的。办法对法人资格、资本金、设施与设备、关键 岗位的人员以及银行资信、财务状况、业绩、经营方案 等提出要求。3. 特许经营权招标投标制度办法规范了特许经营权的实施程序。对招投标十 一市 政 公
14、 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规的程序作出具体规定，包括招标条件、评审、公示、签 订特许经营协议以及向上一级主管部门备案。保证有序 竞争，依法实施。办法规范了特许经营协议的内容。特许经营协 议是整个特许经营行为的载体，是界定协议双方的权利 和责任的重要法律文书，约束着整个特许经营行为。协 议的内容包括特许经营范围、期限、价格形成、产品和 服务标准、设施维护、履约担保、违约责任、争议的解 决等方面。由于行业之间、地区之间、项目之间区别很 大，只能作原则性的规定，具体内容在每个协议中体现 。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规4. 项目运营中期评估制度在项目运营的过
15、程中由主管部门组织对特许经营企 业经营情况进行定期评估。目的是准确掌握经营的情况 ，及时发现和纠正经营过程中出现的问题。5. 临时接管制度特殊情况下对特许经营项目临时接管，要求主管部 门要有临时接管的应急预案；什么情况下应该实行临时 接管（非正常终止特许经营权）；实施临时接管要依法 、按程序实施。避免主管部门轻率地中止协议。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规6. 信息披露制度对违规企业以不正当手段取得特许经营权的，或在 特许经营期间严重违法，情节恶劣的，主管部门要取消 其特许经营权，报建设行政主管部门，由建设行政主管 部门通过媒体披露，3年之内不允许该违规企业参与市 政
16、公用事业特许经营的竞标。7. 公众监督制度公众对特许经营有知情权、建议权；城市人民政府 要建立社会公众参与机制，如价格听证、实施临时接管 的听证、招标程序中的公示等。十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规8. 备案制度备案制度属于一种行政监督，上级主管部门对下级 主管部门的监督，主要是弥补社会监督机制的缺乏。 办法对市政公用事业特许经营作了原则性的规定， 有待各地通过地方法规和实施细则加以细化，并制定配 套政策、标准规范，不断规范和完善这项制度，保证市 政公用事业健康发展。 十 一市 政 公 用 事 业 法 规工 程 建 设 法 规11.1.2.4 市政公用事业特许经营中政府的监管职责市政公用事业具有公共性和自然垄断性的特点，消 费者基本上没有选择权。即使竞争，也是有限的竞争。 在这种情况下，如何能够真正打
