南京市建设公共服务型政府的理论与实践

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1、南京市建设公共服务型 政府的理论与实践 主讲人:南京市行政学院公共管理教研部主任、教授戴维新随着经济全球化、信息化和市 场化的进程不断加快，各地方政府 之间在治理能力、服务质量和管理 水平等方面的改革和创新日益加快 。正是在这一背景条件下，各级政 府都在思考和探索一个重要的时代 课题，即建设什么模式的政府公共服务型政府，已经成为南 京市政府管理的目标模式。 第一部分 为什么要建设公共服务型政府建设公共服务型政府的必然性与迫切性 公共服务型政府是一种崭新的 政府模式。服务已经成为21世纪政府行政 管理的本质，服务精神是21世纪政 府行政的灵魂，服务行政已经成为 一个世界性的趋势 。（一）建设公共

2、服务型政府 是世界性的政府改革趋势（二）建设公共服务型政府是国家性 质、党的宗旨与大政方针所决定毛泽东提出了，“全心全意为人民服务”既是中国共产 党的“宗旨”又是人民政府的“宗旨”的理论。邓小平提出了 “领导就是服务”的理论。江泽民提出了“三个代表”理论。 以胡锦涛为总书记的党中央在党的十六大与十六届五中全 会上提出“科学发展观”，提出“要坚持立党为公、执政为 民”的科学论断;在六中全会上提出“六个必须”原则，提出 “建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”任务。我国目前进行的公共服务型政府建设就是在实践上述 理论。这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人 民谋利益、为人民服务，政府的

3、服务最终要依据“人民是 否满意”这个尺度来衡量。 （三）建设公共服务型政府是社会转 型时期的唯一选择l l 从社会转型导致社会结构的变化l 从历史发展的轨迹看，中国的政府有三次大的变化 ，即从管制型(统治型)政府走向经营型政府再走向服务 型政府。 管制型(统治型)政府基本特征：政治特征 经济特征 文化特征 官本位 经营型政府基本特征：片面追求GDP速度片面追求短期效应片面追求效率、忽略公平发展不计成本 （四）建设公共服务型政府是社会 发展的必然要求l 1建设公共服务型政府是全面完善社会主义市场经济体制的必 然要求。l 2建设公共服务型政府是适应我国社会现代化和社会发展的必 然要求。l 3建设公

4、共服务型政府是全面建设小康社会的必然要求。l 4建设公共服务型政府是构建社会主义和谐社会的必然要求。 （五）南京市建设公共服务型政 府的实践证明l 在2002年初的全市人代会上，南京市政府 审时度势，第一次正式地提出“建设服务型政 府”（公共服务型政府）的目标。l 经过五年多探索实践，南京市公共服务型 政府的建设初显成效。 1以民为本，创新政务模式 2002年以来，南京市坚持以民为本，改革 政务，在建设公共服务型政府的实践探索上迈 出了坚实的步伐。 坚定执政为民的服务宗旨，加 强与群众的沟通联系，贴近群众、 倾听民声、为民解难，着力追求服 务零距离，是建设公共服务型政府 的首要任务。 推行政务

5、公开，增强公共管理和公共服务 职能，是建设公共服务型政府的主要内容。 首先，南京市政府2002年开始启动电子政 务网，构建政府信息平台（2003年上半年已建 成市政务网平台，实现了市、区县党政机关部 门内部网络的互联互通），在国际互联网上开 办了“政务大厅”。其次，市各部门都设立了“窗式服务”。第三，各区县和开发区都建立了“一站式 服务”形式的行政服务中心或招商服务中心。第四，街道、乡镇全面推行“政务超市”。尝试实行“并联审批”（工商登记前置 、建设系统建设项目、外商投资企业三 大并联审批项目），推进行政审批制度 的改革，是转变政府职能、建设公共服 务型政府的重要议题。如今，投资者办事有了“行

6、政服 务中心”，百姓反映问题有了“政 务超市”，市民谏言有了“市长信 箱”，群众倾诉有了“市民论坛” ，政府效能监察有了“投诉中心” ，政务信息发布有了专职发言人， 行政过失有了一整套的责任追究制 度。 2 .建立民主、科学的公共决策机制社会各界的意见和建议进入政府决策。建立健全规范的公共决策机制和重大决策 的调查研究制度。3 .依法行政，推行行政法定化行政立法行为进一步规范。综合执法改革取得初步成效。 行政行为得到有效监督。 4 .深化改革，打造公共服务型政府新形象创建公共服务型政府的新亮点一一“市民论坛”。积极探索建立诚信政府、诚信企业、诚信个人 和诚信中介组织为诚信主体，制订和完善有关规

7、定、 办法，初步构建社会诚信体系。倾心关注社会困难群体，发动多部门协力 共管，建立城市反贫困工作体系，促使南京的扶 贫帮困工作经常化、制度化。按照公共财政的模式深化“收支两条线”管理的 改革，实行综合财政预算和部门预算。5 .请人民评判，建立新的社会 评价系统“万人评议机关”请人民评判，让人民满意 ！第二部分 怎样建设公共服务型政府 建设公共服务型政府的构想与前瞻1公共服务型政府的本质内涵公共服务型政府的本质内涵公共服务型政府是相对于管制型政府的一种新的政府管理范 式。它是一种体制选择和制度设计。公共服务型政府与管制型政府体现 了两种管理理念的对立。主要差别如下：管制型政府 公共服务型政府官本

8、位 民本位政府本位 社会本位权力本位 权利本位计划本位 市场本位精神本位 物质本位过程本位 结果(效率)本位 （一）正确认识公共服务型政府的内涵与职能公共服务型政府本质内涵主要体现在理 念、制度、行为和内容四个层面上。一是在理念层面上，服务型政府是一个执政 为民、“以民为本”的政府。二是在制度层面上，服务型政府的制度产生 于对公民和社会的责任和义务。三是在行为层面上，无论是行为范围、行为 方式，还是行为效果都要从社会公众需求出发。 四是在内容层面上，服务型政府主要是提供 维护性公共服务和社会性公共服务。 公共服务型政府定义：它是以公共管理理 论为基础，在公民本位、社会本位、市场本位 理念指导下

9、，在民主法律秩序的框架下，通过 法定程序，按照公民意志组建起来，以为社会 、为公众服务作为政府存在、运行和发展的宗 旨、承担服务责任和高效率服务的政府。服务 型政府也就是为人民服务的政府。公共服务型政府是从理念到体制的一场深 刻变革。建立公共服务型政府，就是从管理理 念、管理体制、管理方式上改革政务，理顺政 府与市场、社会、公民的关系，优化宏观政策 环境，推动经济发展，最终实现社会经济、文 化和自然的和谐发展。2公共服务型政府的基本职能 搞好公共服务 提供公共产品（物品） 制定公共政策解决公共问题 规范公共决策 担负公共责任用好公共权力第一、搞好公共服务 公共服务是政府满足社会公共需要、 提供

10、公共产品的劳务和服务行为的总称。 公共服务概念的两个基本点：一是满 足社会公共需要；二是公民平等享受。公共服务可以分为维护性公共服务、 经济性公共服务和社会性公共服务三类。 在市场经济体制框架初步建立的条件 下，政府应当把自己的基本职能定位为公 共服务，把主要注意力转移到加快解决就 业、收入分配、社会保障等方面，积极促 进社会事业的发展。 第二、提供公共产品（物品） 公共产品的提供者主要是政府， 供社会所有公民共同消费，所有消费 者平等享受。 第三、制定公共政策 政府主要是通过制定公共政策去保护、实 现、满足和发展大部分人的利益需求，满足最 广大的人民群众的愿望和需要。政府公共政策制定与执行得

11、正确与否，对 经济发展、社会稳定与进步起到决定性作用， 政策具有导向、调控和分配功能。“错误的政策比贪污更可怕” 第四、解决公共问题一切公共管理活动（工作）都是从问 题开始。解决问题，就成为公共服务型政 府的重要任务。各级领导要有问题意识。发现问题等 于把问题解决了一半。 第五、规范公共决策 公共决策是政府工作的中心环节决策要讲究程序决策要有多种方案比较决策要发挥智囊的作用决策要依靠集体决策决策要注意科学方法第六、担负公共责任依法行使管理权力，管理公共 事务，代表和实现公共利益，相应 的必须承担公共责任。第七、用好公共权力 公共权力是公民赋予或委托的一种职权范围 内的支配力量。权力包括权力性影

12、响力和非权力 性影响力两类。公共权力正是因为它是公众意志 的集中体现，因而才具有普遍的约束力。权力不能滥用 权力不能越位政府权力行使必须严守两个基本原则：严守 公共领域的界限，不能越过公共领域去干预私人 领域，必须明确三个领域是政府政策不能调控的 范围；政府权力的行使必须谨守法治原则。政府 权力受到三种制约。 完整的公共服务职能不仅指“职”政 府实施公共行政管理的任务，即职责，而且指 “能”政府运用公共行政权力，有效行使 管理功能，解决公共行政问题的能力，即效能 。与政府职能相联系，政府能力可以归结为 经济能力、社会能力和自我发展能力。从执政的角度讲，正如四中全会指出的应 具有驾驭社会主义市场

13、经济的能力、发展社会 主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化 的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对 国际局势和处理国际事务的能力。个人十种能力。（二）注意借鉴中外公共服务最新取向20世纪80年代以来，包括西方发达国 家、俄罗斯与欧盟各国、亚太地区一些国 家在内的世界各国政府，从中央到地方， 或自动或被动，都纷纷开始其不同程度的 政治治理变革运动，进行了政府管理创新 的理论与实践，主题紧紧围绕着提高政府 的服务能力上。 新西兰因改革的深度、广度、持续 时间和成效被许多国家誉为政府改革运 动的典范。1984年起，新西兰开始全面 的政府改革运动。新西兰的改革几乎涉 及所有公共部门以及公共部门的

14、组织、 过程、角色和文化等方面。美国在上世纪90年代进行了大规模 的“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement)，其目标是创造 一个少花钱、多办事的政府，改革的基 本内容是精简政府机构、裁减政府雇员 、放松管制、引入竞争机制以及推行绩 效管理。 欧盟国家从20世纪70年代开始公共服务制度的改革。 欧盟国家政府公 共服务制度具有如下特征：第一， 公共服务职能是欧盟国家政府的首要职能与核心职能。第二， 社会性公共服务是欧盟国家政府公共服务职能的主体。第三， 社会保障公共服务是欧盟国家政府职能和公共服务职能的主体。第四， 欧盟国家的政府公共服务制度具有社会性、普遍性、公平性与互助性 的特点。第五，欧盟国家高度重视政府就业公共服务职能，将充分就业作为政府施政 的重要目标。 第六，欧盟国家高度重视政府教育公共服务职能，重视对人力资本的投资和 积累。第七，欧盟国家普遍重视公共卫生服务。第八，欧盟国家普遍重视政府科技公共服务职能。新加坡则以电子化政府的建设来提 升对民众的服务水平。新加坡政府网站 的功能极为强大，包含的内容也极为广 泛，曾在1999年被美国大众服务管理部 评为世界上最先进的综合服务网站。政 府网站最具代表性的、也最具特色的要 数“电子公民中心(eCitizenCenter)”， 这一虚拟型的网络服务中心主要是向公