论我国农村环境政策的创新

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1、1论我国农村环境政策的创新论我国农村环境政策的创新Rural Environmental Policy Innovation in China 摘摘 要要 本文在对现有农村环境政策和现阶段我国农村环境面临日益严峻的挑战进 行考察的基础上，重新审视我国现有的环境政策体系在农村的适应性，在此基础上 提出对农村环境政策进行创新，以建立适合于农村的环境政策体系框架。 关键词关键词 农村环境政策 ；适应性 ；创新； 城乡一体化发展1 1、我国农村环境政策创新的必要性、我国农村环境政策创新的必要性 我国是在工业化和城市环境已经受到严重危害的情形下才提出了 “预防为主，防治结合”的环境政策原则，并制定了系统

2、的环境政策， 但环境政策在农村的可行性问题和政策成效还有待于实际工作的检验。 我国的农村环境状况至今仍旧在环境政策得以执行的前提下急剧恶化， 这不能不说明我国现有的环境政策在解决农村环境问题上有明显的不 足甚至是失效。环境政策需要有专门的机构来执行，而农村环境机构 的匮乏和环境要素保护职责权限的分割导致有利争着管、无利都不管 的尴尬局面，以及现阶段我国农村环境面临日益严峻的挑战都说明了 应对现有农村环境政策进行适当创新的迫切性。 1.1 农村环境保护机构的匮乏我国最基层的环保系统是县一级环保机构，少数乡镇一级设置有 环保办公室、环保助理、环保员等环保机构，但他们的在农村的工作 仅陷于农村工业这

3、一块，如我们调查的被评为“中国环境模范城市” 的张家港市各镇环保机构，工作主要集中于噪声达标区建设，烟尘控 制区建设等。没有设乡镇一级环保机构的县一级环保局名义上是“综 合管理部门” ，但对于农村生活和农业环境，涉及很少（如我们调查的 吉林市叙永县环保局长就坦言他们的工作只限于城区内） ；环保工作分 散在各个相关部门，如林业局、农业局、城管办、交通局及水利部门 等，部门利益不协调，导致谁都不管或不能进行有效的综合管理；环 保机构的隶属关系复杂，不能很好的贯彻实施环保法规、政策，同时 也缺乏针对各地农村行之有效的具体规定，许多工作很难落实；而且 在农村环境政策方面，强制性规范少，而一些奖励性环境

4、政策法规和 农村的经济发展又相矛盾，所以在农村环境保护方面缺乏法律支持和 民意支持，基层环保局感到力不从心，许多时候为了保证地方的经济 发展，环保局不得不妥协，从而导致污染和破坏环境的行为发生。 1.2 农村环境面临的挑战在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此 也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部 分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一2户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生 活的环境中，而城市的生活废弃物一般以有序的方式转移出其生活的 环境；城乡生活水平的不同，城市居民人均资源消耗远高于农村居民， 排除的污

5、染物的成分也远比农村生活污染物复杂。因此，在环境政策 的宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承 担环境破坏和环境污染后果的不平等，以有利于农村环境保护和经济 发展。农村环境污染“人多势众” ，不仅受到来自农村内部的污染和破 坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理“点多面广” ，农村 基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到任何正式提议，因此农业生 产，农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。我国 已经加入 WTO，对农产品出口提出了更严格的要求，提倡无公害，绿色， 有机食品，这首先就要求农村的环境质量得到保障。2 2、现有环境政策在农村的适用性、现有环境政策在

6、农村的适用性 2.1 对现有环境政策体系在农村适用性的评述虽然现有的环境政策特别是环境污染控制政策是在工业和城市污 染的基础上建立的，但环境政策制定者的初衷并不想偏离农村，希望 制定的环境政策是系统而完整的，具有普适性。然而，由于农村和城 市环境特点及造成环境问题的因素不同，现行的环境政策在农村的成 效是有限的。因此，有必要对现有环境政策体系在我国农村的适用性 进行评述： 首先，我国以行政管制为主要手段的环境政策因为农村环境机构的缺 失和农村生产、生活方式特点而失去其可操作性。我国环境政策的制 定和实施过程与政府的作用密切相关，从宏观环境政策制定到微观环 境政策的监督，都基本上由政府直接操作，

7、而且政府在实施环境政策 时，所采用的手段也是以本身能直接操作的为主，特别是大量使用行 政控制手段。即使是所谓“经济手段”也是政府直接操作的管理方式， 被简化为收费、罚款等手段来调控环境行为。行政管制手段的实施需 要相应的机构、人员、设备，即环境政策的实施是需要一定成本的。 但目前的情形是，我国大多数乡镇政府机构都是负债运营，对于建立 环境政策实施机构自然缺乏财力支持，因此我国大部分乡镇一级没有 设置环保机构；另一方面，行政管制的优势主要集中在生产组织化程 度较强、生活有序化的领域，而我国农村生产、生活、居住以一家一 户一院的形式为主，造成生产、生活的家庭化、个人化、无序化。因 此对于农村大量发

8、生，分散度又很大环境污染和破坏行为，行政管制 需要较大的成本。其次，对农民环境权益配置不公，导致引导性环境政策在农村失 去了市场。引导性环境政策是通过一定的鼓励和激励性手段调动和发3挥环境关系中各方主观能动性，引导其主动参与环境保护。在农村， 引导性环境政策的作用不仅在于农民参与到环境保护活动中，监督企 业和其它个体的行为，更主要的是通过经济利益激励调整自身的行为， 从而有利于农村环境的保护和改善。这样既可以节约环境政策实施成 本，又可以有利于农村的环境。要使政策在实际社会中顺利实施，必 须保障其动力机制的顺畅。引导性环境政策的实施动机来自权利和受 益的结合，即“权益” 。环境权益是农村组织及

9、个人进行农村环境保护 行动的动因和保障，有权无益的事无人干，有益无权的事是非法的。 因此，引导性环境政策的顺利实施与否就要看政府是否公平配置了环 境权和建立了利益驱动机制，并建立起对权利及权利行驶预期受益的 长期、稳定保护。但是在现实社会中，城市和农村存在着严重的不公 平现象，一是因为城乡地区在获取资源利益与承担环保责任上严重不 协调；二是由于城乡居民城乡不同的产业结构，城市人均资源消耗量 远大于农村，与此同时，环境排放的废物也比农村多。这造成 90 年代 中期以后城市环境整体上有所改善的同时，环境污染向农村扩散，农 村环境状况不断恶化，生态破坏范围在扩大，并导致各种自然灾害加 重等，而由此造

10、成无法估价的重大物质经济损失自觉和不自觉地摊到 了农民的头上。造成这种局面的根源是环境权益配置的不公平，我国 环境法中尚未明确规定公民的环境权，加上农村土地等资源产权关系 不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性” ，这不仅导致污 染由城市向农村的转移，而且鼓励了农村居民掠夺式生产方式和崇尚 奢侈消费的生活方式。再次，环境补偿措施不到位，使农村居民保护环境激励减少。农 村环境和城市发展的关系体现在两个方面，农村地区自然资源及农产 品向城市的转移以及城市污染物质向农村的转移对农村造成了一定的 环境污染和生态破坏。根据受益者补偿原则，凡是从生态建设和环境 保护中获利的受益者，包括自然资源的开

11、发利用者、污染物的排放者、 资源产品的消费者和其它生态利益的享受者，均应按照“谁受益、谁 补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿，以避免经济生活中存 在的“搭便车”现象。但是在现实生活中，农民没有受到相应的补偿， 还因环境污染和生态破坏导致农产品质量和数量的下降而承担了环境 责任。在西部一些农村，为了保护生态环境，强制农民进行养植结构 调整，但是对调整前后农民收益的降低并没有给予适当补偿，从而使 农民保护环境的激励减少。最后，重末端治理，轻源头防治的污染控制模式不利于农村环境问 题的解决。和城市工业点源污染相比，农村面源污染治理难道更大。 一旦形成一定程度上的污染局势，就很难在短期内依靠人力

12、技术从根 本上治理。因此，我国农村环境污染应从源头上防止，但我国的环境4污染控制模式仍主要强调的是末端治理，如果说这种模式越来越不适 应变化了的市场经济条件下的城市工业污染的话，那么这种模式一开 始就不适用于农村农业。在人民公社期间，村集体集经济权和行政权 于一体，通过行政命令，集中物力、人力对污染了的农村环境进行治 理还存在可行性，但是由于我国农村环境污染特点，即使是强制性的 口号也无法从根本上治理已经形成的污染。家庭联产承包责任制的施 行无疑解放了农村的生产力，促进了农村经济的极大发展，但是配合 这种体制下的环境立法缺位、村集体经济及行政权的弱化、单个家庭 及个体行为的极大自由化，对于已经

13、成为“公共事务”的环境污染和 生态破坏的治理既缺乏强制性机制又缺乏激励性机制。所以，在我国 农村市场经济条件下，农村家庭联产承包责任制的体制下，农村污染 应向源头控制模式转化。 2.2 具体环境政策在农村适用性的评述自然资源和环境容量都是一种稀缺性资源，围绕环境问题所发生 的人与人的相互作用就表现为对环境资源利用权利的争夺和妥协。环 境问题不仅是人类损害环境，而且是一部分人损害另一部分人。农村 环境问题的根源很大程度上在于城乡环境剪刀差的扩大，但是我国现 有的环境政策没有遏制这一差距。如“谁污染谁治理”原则，责任条 件是有造成污染或其他公害的结果，污染治理方式随着经济的发展， 由 70 年代的

14、点源分散治理， 到 90 年代的集中控制与分散治理相结合， 环境保护投资主体相应的扩展到企业和地方人民政府，企业负责解决 自己造成的环境污染和生态破坏问题，而地方人民政府组织城市环境 基础设施建设。依据这一原则，由城市生活和城市工业产生的污染向 农村转移而导致的农村环境污染和破坏没有了治理主体；而农业税部 分用作了城市环境基础设施建设资金。这样农村环境较城市环境，污 染和破坏也将日益严重。再如我国的“排污收费”制度，在排污费征收使用管理条例 及排污费征收标准管理办法实施以前，除了向水体排污实行排污 行为收费外，其他都实行的是一种排污结果收费，即排放污染物超过 一定标准才进行收费，在未超标之前对

15、于污染和破坏环境的行为是免 责的。依据该制度，城市排放污染物转移到农村的过程中，只要在排 污口达标，城市排污行为对农村大气、土壤、水体的污染不进行补偿； 新的条例出台后，按照污染要素的不同，将原来的超标收费改为排污 即收费和超标收费并行（除噪声是超标排污收费外） ；明确了排污收费 对象为单位和个体工商户；根据收费体制的变化，明确排污费必须纳 入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，规定排污费必须用于 重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术新工艺的开发示 范和应用，无疑新条例更有利于我国城乡环境的保护，排污费管理也5更加合理，但是排污费的使用仍没有改变以往的“排污收费”制度上 的不足。

16、补助重点排污单位治理污染源，这些污染源主要分布在城市， 而对于污染物主要滞留地的农村则不包括在治理范围之列。排污收费 的其它用途区域性污染防治、污染防治新技术新工艺的开发示范和应 用，这些仅限于几大流域和酸控区，对于农村小水体、水源地、耕地 等治理和保护则没有被考虑到。这即表明，排污单位排污行为损害了 城市和农村的环境，影响了城市居民和村民的生产、生活及身体健康， 但作为一种补偿的排污费主要用来治理城市的环境，改善提高城市居 民的生活环境，却把我国最大区域的农村和占人口最大比例的农民忽 视掉了，这样的环境制度是不健全的。3 3、农村环境政策体系创新、农村环境政策体系创新 政策创新一般应遵循适应性增强和运行成本减少原则，基于我国农村 特有的环境特征，我国农村环境政策体系创新还需遵循以下原则：有 利于农村经济的发展，有利于“三农问题”的解决；适合于农村生产、 生活方式的家庭化、个人化、无序化特征；有利于农村乡镇机构的精 简。本文认为，以下几个方面应该成为当前农村环境政策体系创新的 方向。 3.1 从“谁污染，谁付费”到“谁受益，谁付费”我国的环境政策几大原则和八