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1、财政支农投入效益问题研究财政支农投入效益问题研究财政支农投入是政府支持农业和农村经济发展的主要手段，支农资金使用效益是政府支农绩效的重要体现，同时也是农业和农村经济运行效益和财政自身效益的重要决定因素。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，各级财政在强化农业财务管理、提高支农资金使用效率方面作了大量工作，支农资金的运行逐步规范化、科学化。但是，由于传统体制、传统管理模式和管理方法的影响，支农资金使用中仍存在盲目争投资与资金使用低效益并存、投入总量不足与资金损失浪费相伴随等诸多弊端，支农投入的总体效益仍然不高。适应市场经济新形势和建立效益财政的要求，进一步完善支农资金运行机制，提高支农
2、资金使用效益，是当前和今后相当长的时期内增加农业投入、提高财政支农工作整体效益、推进农业和农村经济发展的重要举措。一、提高财政支农资金使用效益的重要意义财政支农资金的使用效益是指国家财政用于农业的资金投入与所获得的有用成果之间的比例关系，即财政支农投入与产出的对比关系。提高财政支农资金使用效益具有重要意义：一是提高财政支农资金使用效益是建立效益型财政支农运行机制的客观要求。二是提高财政支农资金使用效益是推进农业和农村经济持续、稳定发展的重要保证。三是提高财政支农资金使用效益是缓解农业资金供需矛盾的有效手段。四是提高财政支农资金使用效益，可以促进其他农业投入主体资金使用效益的提高。二、影响财政支
3、农资金使用效益的主要因素尽管国家财政支农投入的总量不断增加，使用管理不断改革，资金使用效益不断提高，但是，由于传统体制的影响，现阶段支农资金运行的环境并不宽松，加上法制、法规不健全，宏观调控功能弱化，支农资金分配、使用、管理上仍然存在一些不容忽视的问题，影响着资金使用效益的提高。这些问题主要表现在以下几个方面：（一）财政支农资金使用目标的确立没有充分体现效益原则。这包括两个方面：一是由于我国长期面临农产品供给不足的压力，因而在农业发展政策上偏重于实物量的增长，走的是数量扩张型的增长之路，相对而言，农业生产单位的经营效益退居其次，资金投入也是围绕这一目标；二是由于农业产业的基础性和全局性，国家财
4、政对农业的扶持，往往优先注重满足社会需求、支撑整个国家经济发展的功能，这就使得财政支农很难与提高经济效益、开辟农村财源有机结合起来，农业和农村经济发展了，但财政增收效应并不明显，财政自身效益缺乏直接反映。由于上述原因，在支农投入的指导思想上，存在片面追求速度、产值，重外延扩张和数量增长，而忽视质量提高的倾向，对管好用好资金重视不够。（二）财政支农投入总量的增长缺乏保证机制。近年来，各级财政对农业的发展都给予了大量的资金扶持，但资金紧缺的矛盾仍很突出。支农投入总量难以稳定增长，主要是投入机制不健全。一是财权与事权的划分不尽科学，在份额偏少的支农支出中，扶持了一大批城乡分享、社会受益的项目，如大江
5、大河治理、水利和气象投资等，但各级财政在财力分配特别是财政预算的编制上，却缺乏这方面的考虑，因而，实际的支农支出比例更低。二是由于财权、事权界定不明，使各投入主体之间的职责划分不清，一方面，上级财政对下级财政没有科学、量化、可操作的转移支付制度，各级财政之间的再分配缺乏规范性，缺乏依靠本级财力发展事业的主体意识；另一方面，国家财政的长期无偿扶持，形成了农业企事业单位、农村合作经济组织对国家财政较强的依赖性，缺少依靠自身力量积累发展的自觉性，积累投入机制很不完善；三是农业投资立法很不完备，近年来虽然制定了增加农业投入的许多保证措施，如设立大项支农专款、实行贴息和配套投入制度等，但法律保证体系不完
6、善，国家出台的农业法 ，也只是对农业投入作了一些原则规定，操作中具有较大的弹性。财政支农投入总量不足，导致投资相对比较分散，难以形成资金使用的规模效益。（三）财政支农投资没有成为配置农业资源、提高农业和农村经济整体效益的有效杠杆。由于传统的计划经济体制的制约，财政支农投资基本止于分配支农资金、执行经济增长计划、促进农业增长的较浅层面，对运用支农投资杠杆合理配置农村资源、通过资源配置实施产业政策、协调农村经济运行、提高整体效益重视不够。（四）支农资金管理有待进一步加强。一是管理不够科学，部分支农投资项目缺乏科学的前期考察论证或严密的市场调查和预测，造成资金的损失浪费；二是管理不够规范，支农资金分
7、配使用中，由于所涉有关部门、环节的职责划分不清，责任界定不明，以及资金使用效益的考核体系不健全，使资金使用效益的提高缺乏激励机制和约束机制；三是管理制度不健全，特别是在市场经济新形势下，缺乏与市场机制相衔接的管理规范。三、提高财政支农资金使用效益的政策措施财政支农资金的使用效益与支农投入政策、资金运作和管理方式、投资项目的选择、论证等基础工作以及资金运行的外部环境等诸多因素密切相关，因而，提高支农资金使用效益必须采取综合性的政策措施。（一）健全农业投入体系，完善农业投入制度，增加财政支农投入总量。1、健全农业投入体系，形成多渠汇流的农业投资格局。各级财政要确保预算内财政支农支出增长幅度高于经常
8、性财政收入的增长幅度，切实发挥主导作用；政策性金融机构必须严格执行国家支持和保护农业的政策，避免趋利倾向；农业企事业单位要克服对国家投资的依赖性，主动承担投入的责任，培植自我积累、自我发展能力，增加自身投入；引导农村集体经济组织和农户在经济实力增长的基础上，逐步增加资金和劳务投入。2、完善农业投入制度，运用市场机制拓展增加投入的视野。一是坚持和发展配套、贴息等办法，通过上级投入下级配套，使财政投入在上下级之间产生联动效应；通过银行贷款财政贴息，吸引信贷资金投向农业。二是完善财政支农资金有偿使用制度，强化资金及投放、回收管理，增加农业投入规模。三是积极参与、支持农业企业产权制度改革，通过股份制、
9、股份合作制等形式筹措资金。四是通过财政投资改善基础条件，优化农业投资环境，吸引城市资金、外资及其他社会资金投入农业。（二）以提高效益为核心，进一步优化财政支农投资结构。财政支农投资作为政府调控农村经济、配置农村资源、引导农村产业结构调整的重要杠杆，其投资方向首先必须体现政府行为，以支持农业和农村经济的全面发展为目的；同时，财政投入还必须讲求效益，包括扶持对象的效益和财政自身效益。按照这一原则，结合我省农业和农村经济发展的实际，今后一段时期，财政支农投入要向以下几个方面倾斜：1、努力增加农业基础设施建设投入，提高农业综合生产能力。从我省南涝北旱、多灾并发的气候特征出发，在支持农业基础设施建设方面
10、，重点是要支持搞好小型农田水利设施的配套建设，加强排灌设施的维修和完善，努力扩大农田有效排灌面积；同时，要支持建立农业防灾抗灾体系，增强农业抗御自然灾害的能力，大力发展避灾农业和生态农业。2、大力支持农业科技创新及适用技术的推广应用。继续抓好财政支持农业科技推广试点示范和科技示范园区的建设工作，支持各类农业高科技示范基地建设，促进农业科技成果的产业化；进一步制定和完善相关的政策和制度，推进农业科技推广工作。3、继续推进农业产业化进程，抓好财政扶贫工作。支持以乡镇企业和多种经营为重点的农村非农产业，优化农业生产结构和农村产业结构，促进农民收入、集体积累和财政收入的大幅度增长；同时，继续支持贫困地
11、区依托资源优势进行扶贫开发，建立效益型扶贫机制，促进不发达地区的农村经济发展。4、支持完善农业社会化服务体系，提高农民组织化程度。财政要通过资金和政策扶持，培植运销大户、加工大户、农业经纪人以及中介、合作组织，支持围绕生产经营的各个环节建立多元化、多层次的服务主体，使服务主体系列化，为农民提供系列化、全程化服务；按照市场机制推进服务组织的实体化，增强服务功能。通过完善服务体系，形成不同的利益共同体，提高农民的组织化程度。（三）完善管理效益机制，强化支农资金管理。总结多年来的经验，管理效益机制主要包括三个方面的内容：一是各方面包括各级财政部门、主管部门、农业企事业单位主动地、自觉地承担起支农资金
12、和农业财务管理的责任；二是构建符合市场经济要求的、科学规范的管理办法和检查监督手段；三是对支农资金和农业财务运行的有效约束和激励制度。1、强化立项管理，完善立项决策机制。一是项目决策要科学化、决策主体要树立市场观念、效益观念，严格市场调查、经济预测、财务分析等项目评估、论证、申报、审批程序，切实做到优选投资项目；二是项目决策要动态化，通过分析预测经济发展趋势，根据客观环境的变化，及时采取灵活的对象，作出相应的调整，使投资项目具有后劲和活力。2、强化目标管理，健全投资责任机制。在支农资金项目实施中，相应目标是依据和方向，投资责任是核心和关键。一是要健全立项者、受援者的资金使用责任制，包括项目申报
13、环节的责任制和效益目标管理责任制，使其在质上可以考核、在量上可以测定；二是要健全各级财政和主管部门在支农项目资金的投放审查、使用监督和资金回收等环节的责任机制。在投放环节，必须参与项目的可行性研究，对申报项目精心筛选，择优扶持，在使用监督环节，要建立及时的资金拨付制度，保证资金及时足额到位，建立支农项目资金财务管理制度，切实跟踪问效。在资金回收环节，应贯彻谁放谁收、谁借谁还、谁受益谁负担的原则，完善奖惩兑现措施。要通过科学界定各方面的责、权、利关系，制定科学的考核指标体系等保证措施，使与支农资金使用相关的各部门、单位和责任人员在资金运行的各个环节、各个部位都能自觉担负起支农资金管理和农业财务管
14、理的责任。3、强化绩效管理，完善效益考核机制。实行项目管理的支农资金，其使用效益一般反映为建设项目的具体效果，这种单项效果虽与综合效益有密切联系，但又不完全等同，应尽量对支农资金投入所产生的经济效益、社会效益和生态效益进行相对准确的定量分析。在目前的技术水平下，可以考虑对较易划分为单一产品对象的投资，如畜牧业、水产业、多种经营基地开发的投资和直接以扩大农副产品生产规模为目的的资金，如发展粮食生产专项资金、农业综合开发资金、名优农业商品基地建设资金，在考核现有单项效果的基础上，逐步建立一套在一段时期内与综合效益相结合的，与粮棉油、林、果、鱼、肉等农副产品产量、商品量和经济收入等最终成果挂钩的资金使用效果考核指标体系，较准确地核定财政支农资金的综合效益，为提高财政支农资金使用效益提供较为全面而又准确的量化依据。4、强化监督管理，硬化资金约束机制。约束机制软化使支农资金分配和使用缺乏有效的内部制衡和强硬的外部制约，是资金不到位以及损失、流失的一个重要原因。应逐步建立以财政、审计、会计监督为主，监察、司法、舆论监督为辅的全方位、多层次、多形式的支农资金监察监督体系，对支农资金的分配和使用进行经常性检查和跟踪问效，及时发现、纠正和制止资金使用中的违纪违法问题和失误现象，保证支农资金的专款专用和最佳效益。
