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1、 当前村庄改造建设存在的问题及对策 摘要：农村住房的建设与旧房改造问题，是当前推进城镇一体化进 程中农民极其关注的热点。通过个案调查的方式，根据中央农村工 作会议精神，探索农村住房建设与危房改造的现状，寻求制约这一 问题困境及其解决模式，提出具有可操作性的措施。 关键词： 村庄改造；问题；对策 一、加快推进村庄改造建设的背景和条件 （一）现阶段 村庄规划建设及农民住房总体状况很不乐观 根据对泰安市村庄 建设的调查资料看，多年来，农村住房建设始终处于一种自发、无 序的发展状态。一是分布散，布局乱。长期以来，农村居住分散化 的问题一直没有得到很好解决，农户居住基本以村组为单位，或沿 河、或沿路“一
2、”字型、“非”字型分布，一个行政村一般有七八个组， 部分行政村有几个甚至十几个自然村。大部分村庄功能区划不明， 布局杂乱无序，楼房平房混杂。用群众的话说，打地基不管高低， 开门窗不论东西。一些村庄虽然盖了不少新楼房，仍然是“有新屋， 无新村”。二是占地多，配套程度低。农户房前屋后多占多用比比皆 是。大部分村庄公用设施严重缺乏，普遍存在行路难、排水难等问 题。三是建设质量差。农房建设大多由无营业执照、无施工资质、 无施工许可证的建筑施工队伍承建，无质量检验制度，无专职质检 人员，无安全保障机制；大部分农户和建筑施工队心存侥幸，贪图 便宜，在农房建设中有的使用不合格建材，质量安全隐患很多。四 是乱
3、搭乱建。目前。有些村干部和群众法律意识十分淡薄，有的村 干部私下越权非法批划宅基地，有的私卖宅基地，有的村民甚至认 为“宅基地是私有财产，占得越多越好”等等。导致了农村非法流转 宅基地、建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地、“空心村”等 现象的普遍存在，产生了宅基纠纷和资源浪费。个别村内空闲地和 空闲宅基地甚至达到了 30%。 （二）实施旧村改造、加快推进 农村住房建设是当前拉动内需的重要举措 对农村居民来说，住 房是最重要的财产，建房是最大的消费支出。现在农村建一所普通 住宅大约需要 6 万元7 万元，建设综合楼每户大约需要 10 万元左 右。启动农村居住工程，将直接带动建筑材料、建筑劳务
4、、装饰装 修、家政服务等相关行业的发展，提供大量就业岗位，增加农民收 入，成为拉动内需的一个有力引擎。 （三）加快旧村改造步伐 是推进城乡一体化进程，实现农村经济社会可持续协调发展的必然 选择 开展农村住房建设的过程，实际上是对农村的建设用地、 基础设施、公共服务设施等诸多要素优化整合与调整利用的过程。 通过整村新建、迁建或者滚动整治改造，加快小城镇、农村新型社 区和中心村建设，同步配套完善农村基础设施，加大社会公共服务覆盖面，从根本上改善农村的居住条件、生活环境和公共服务水平， 将加速改变城乡二元结构，缩小城乡差距，逐步实现城乡基本公共 服务、公共设施、公共产品均等化。同时，居住方式的改变会
5、深刻 影响农民的生产生活方式，促进农村的精神文明建设，加快农村的 现代化进程，有利于从整体上推动社会主义新农村建设，加快形成 城乡经济社会发展一体化的新格局。 二、村庄改造建设中存在 的问题及原因 （一）编制经费缺乏导致村庄规划滞后 村 庄规划较城市规划重视不足，直接导致上级经费投入不足甚至没有 规划费用的投入。基层镇村根本无力承担正规规划院高昂的规划费 用，或者即使有些经费也不愿投入到非直接效益的规划之中。村庄 经济实力远不能跟城镇相比，如果得不到专项经费支持，规划编制 经费很难筹措，编制经费短缺使得村庄规划流于应付。 （二） 宅基地管理法规政策不完善不配套 宅基地政策及管理是新村庄 建设中
6、的一个重要内容，宅基地的权属、管理、交易、流转、置换、 整理等关系到新农村建设的顺利进行及其经济性和可持续性。目前 出台的一些相关宅基地政策中，对宅基地的物权、上市交易和流转、 农民住房买卖等规定还比较谨慎，滞后于城市化发展较快地区的客 观事实，忽视了大批农民流动、进城的实际情况，在一定程度上制 约了宅基地资源的高效集约利用、空心村治理工作及新村庄建设的 顺利进行。 （三）村庄拆迁缺乏法律依据 在国家层面， 村庄拆迁没有统一的法律依据。在泰安，不同的乡镇拆迁政策不统 一，村庄拆迁评估标准、补偿标准、安置标准、安居房购买标准等 没有规范，实践中难以操作。大部分乡镇执行的还是 1999 年山东省
7、国土资源局、山东省物价局联合下发的关于调整征用土地年产值 和地面附着物补偿标准的批复（鲁价费发1999314 号）。一方面， 政府部门没有进行村庄拆迁的规范条例，执法力量比较弱，村庄拆 迁的行政成本和经济成本比较高；另一方面，农民没有正式的条文 来保护自身权益，容易造成拆迁过程中关于补偿和安置上的争议， 增加了群众上访事件的发生。 （四）资金筹集渠道比较单一， 办法不多 新村庄建设的前期启动资金主要依靠村集体结余资金 和部门扶持资金，由于村集体经济薄弱，加之筹措资金的办法不多， 一些村只能眼睛向上，存在等、靠、要的思想。资金缺乏，制约了 村庄规划建设的顺利推进。 三、加强村庄改造建设的对策和建
8、议 （一）村 庄改造建设要坚持科学定位、分类实施 新村庄建设须因地制宜， 从实际情况出发，进行分类指导，不宜偏颇，不能追求千篇一律， 而应实行村庄建设和整治的多样化。既要关注新村建设，更要注重 老村整治；既要有条件地让农民集中进社区、进城镇、进中心村，又要兼顾农民生产需要和生活习惯，合理化村庄布局；既要统一规 划、有序建设，又不能搞一刀切。 （二）落实好村庄建设规划 编制经费 没有经费，规划编制就无从谈起。目前一些村庄规划 编制之所以整体上滞后，关键就是经费没有落实。为了解决这个问 题，从实际情况出发，可以考虑采取村里负担一部分，其他由市、 县、镇各补助一点的办法解决。有的村经济条件较好，可以
9、先行全 面编制规划；有些村村财紧缺，可以由村里负责总体规划经费，详 细规划分期实施，由每一期的建房户集资解决各期经费困难，或者 先由市、镇政府垫付规划经费，在村庄改造过程中再收取建房户相 关费用后返还，确保规划编制工作落实。 （三）强化村庄建设 规划的权威地位 村庄建设规划能否实施，关键取决于农民的支 持和配合程度。因此，必须不断强化村民的规划意识，大力营造依 法用地、科学用地的优良环境，从根本上提升村庄建设规划的权威 地位。 1.要强调编制规划的群众性。村庄建设规划的编制要采 取专家与群众相结合的方式进行，充分听取村民的意见和建议，使 规划能够反映绝大多数村民的意愿。通过群众的广泛参与，切实
10、提 高村民执行规划的自觉性。 2.要坚持规划实施的严肃性。乡镇 国土资源和建设部门在审批村民建房过程中要做到确保土地利用总 体规划和村庄建设规划实施到位；在新房建设定点时必须做到乡镇 建设和国土资源所人员、村专管人员和建房村民“三到场”，确保规 划实施一步到位；未编制村庄建设规划的村不予批准村民建房，对 违反规划擅自批准或因工作失职造成村民违反规划建房的有关人员 严肃追究责任；凡是违反规划的建筑，一经发现立即依法查处。通 过严格执法，在农村形成没有规划不行、有规划执行不好也不行的 建设用地导向。 3.要全面激发规划实施的积极性。一方面，要 严格限制农村村民违反规划单独选址建房，严格限制超出法定
11、用地 面积建房，严格限制违反规划占用耕地建房；另一方面，要大力支 持农村规划和建设住宅小区，在土地审批、规费收取等方面给予照 顾和优惠，大力支持村民在规划范围内建造连体式、多层式等节地 型住宅，村民在法定用地面积内节省的土地，由政府给予相应的奖 励。 （四）全力推进规划的实施，努力解决新村建设用地紧张 问题 一是要坚决实行建新退旧。农村村民入住新房后，必须及 时将其旧房收归村委会，这是实施村庄规划，统一进行旧村和旧宅 改造的前提条件。为了确保旧宅收归村委会，可以采取农村村民建 设新房后，其原住宅由村委会组织评估并给予适当补偿后收回的方 式，或者在农村村民申请建房时，要求其书面承诺在将来国家和村
12、 庄建设需要时无偿将旧宅交给村委会处理。无论采取何种方式，建 新交旧的原则都不能动摇。二是要积极鼓励拆旧建新。拆旧建新必须有好的激励机制，要采取适当增加用地面积等政策性措施，鼓励 村民在符合村庄建设规划的前提下，主动拆旧房建新宅。通过实施 各种有效的激励措施，充分调动广大村民的积极性，营造拆旧建新 的浓厚氛围。三是要大力支持住宅流转。农村的发展是不平衡的， 从加快农村的发展考虑，应当允许经济条件较好的村民将原住房在 本村范围内向无房户和具备建房条件的村民转让，在受让方承诺不 再申请建房并交出旧房之后，准许出让方另建新房。这样做，既有 利于相对贫困的村民能够廉价获得新居，也有利于先富起来的村民 更新住房，加速推进村庄建设规划的实施，同时还有利于避免住宅 闲置造成的土地浪费。
