从三公费用到预算公开

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1、中山大学教授马骏：从三公费用到预算公开中山大学教授马骏：从三公费用到预算公开 来源：中国改革-财新网 作者：马骏 2011 年 06 月 02 日 15:40 提要提要 马骏：中国实行的是价内税而不是价外税。如果在美国，你去超市买东 西，有多少商品价钱，有多少消费税，都会分类显示出来。但我们的纳税额全 都不显示，你交了很多税，你却不知道。所以，中国其实连乞丐都要交税的， 这是完全违反税收原则的，因为本来基本生活品是不应该征消费税的。如果中国进一步向税收国家转型，纳税人意识、公民权意识越来越上升，如果中国进一步向税收国家转型，纳税人意识、公民权意识越来越上升， 国家和社会的关系会进一步发生变化。

2、国家和社会的关系会进一步发生变化。从从“三公三公”费用到预算公开费用到预算公开目前，“三公”消费与预算公开非常受关注，跟最近的新闻有关，如中石化 的天价茅台酒事件，上海卢湾区红十字会的豪华晚餐事件，科技部“三费”预算 的公开，等等。“三公”消费和预算公开已经从政府的公共事务变成了民间的热 议话题。预算公开路线图预算公开路线图预算公开话题不是这几年才有的。2000 年，河南焦作就已开始探索包括预 算提交和公开的改革，2008 年又扩大和加深了预算公开的范围和程度。2005 年， 浙江温岭试点“民主恳谈”，后来“恳谈”深化到预算；2006 年，温岭的人大代表 和公民都可以拿到它所有的预算，包括接待

3、费，我给它取名叫“预算民主恳谈”。 另外，湖北于 2006 年开始公开财政编制和政务。这些都是早期的预算公开的探 索。预算公开变成一个全国性运动是从 2008 年开始的。其时，政府信息公开 条例实施一周年，深圳一个企业老板吴君亮，复印了公司员工的身份证，向 十几个中央部委和十几个地方政府要求公开部门预算。其中，深圳市财政局同 意其查看预算。这是新中国历史上第一次公民要求政府公开预算，也是第一次 社会真正看到部门预算。但是，这不是政务主动公开，而是被动公开，是民众 提出申请以后他们才公开。2009 年，李德涛同时向上海和广州提出了预算公开 的申请。上海市财政局以“国家秘密”为由拒绝公开。但是，广

4、州市财政局应其 要求，向社会公布了 114 个部门预算，成为中国第一个实行预算公开的地方政 府，引起了很大关注。广州市做出这样一个决定需要极大的勇气，因为现阶段 在预算里找问题、挑毛病非常容易。后来，由于媒体讨伐，上海市政府不得不 改口，也公开了一部分预算。2009 年底，财政部、审计署和全国人大常委会已经在筹划预算公开。当时， 国家审计署表示，力争在两三年内向社会公开所有中央部门的预算。这是国务 院相关负责部门首次为公开中央部门预算列出时间表。2010 年 3 月初，财政部发布关于进一步做好地方财政预算信息公开的通 知，要求各地依法、及时、主动公开财政预算信息。这是政府第一次主动制 定一个政

5、策和制度来公开预算。在 2010 年全国“”期间，全国人大常委会预算工委主任高强也表示要把 预算公开列为一个重要议程，要求各个部委公开部门预算。财政部要求各部委在“”结束后 15 天内公开预算。这标志着至少在中央层面，预算公开成为一 个制度。2010 年 3 月 25 日，财政部在网站上公开了一些信息，跟以前相比，有更 多、更详细的表格，整个中央预算更加清晰，甚至包括国有资本经营预算。其 他部委也都陆续公布了各自的预算。“三公三公”消费难题攻坚消费难题攻坚今年开始出现 “三公”消费（公车消费、公款吃喝和公费旅游）的公开。其 实，所谓“三公”消费的概念并不准确，“三公”消费是不可能印在预算里面的

6、， 实际上它另有名字，是已经发生的费用，比如出国（境）经费、车辆购置及运 行费、公务接待费等。“三公”消费变成一个恶劣的问题，与社会大背景有关。 一是民众对“三公”消费意见很大，预算改革也到了一个攻坚的阶段，比如公车 改革，到现在一直没有改成功；二是中国的公民社会正在形成，媒体和民众施 加了更多压力，比如去年有一个“专拍哥”， 三个多月的时间在网络上曝光 1000 多张公车私用的照片。在这个大背景下，政府开始做出一些回应。2010 年 7 月，全国人大常委会 审查决算的时候，实施了专题咨询，有委员专门提了预算公开和“三公”消费的 问题。今年“”期间，温家宝总理在政府工作报告里讲今年工作安排的时

7、候， 强调要压缩一般性支出，严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，也提到“三 费”出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费原则上零增长，切实降低 行政成本。财政部发言人表示，预算要整体公开。全国人大财经委表示，要在今年 6 月报告的 2010 年中央财政决算中公开“三公”支出。国务院常务会议两次提到 6 月向全国人大常委会报告中央财政决算时，会将中央本级“三公”支出纳入报告 内容。4 月 5 日，在国务院第四次廉政工作会议上，温家宝总理特别强调，今 年各级财政预算安排的“三公”支出要进一步削减。他还特别提到，要抓公车改 革，中央国家机关开始抓公车改革，因为公车在“三公”消费中占很大的比重。

8、 “”之后，中央部委开始公布部门预算，但还没有全部公布。在绝大部分部 委公开的预算中，这三类支出也没有反映出来。4 月 14 日，科技部的部门预算公开包括了“三公”经费，而审计署公布自己 的预算则没有包括“三公”消费。科技部官方网站公布的是它的部门预算以及收 支总表，以及一个支出预算表和一份“支出说明”。“说明”里面专门提到以前公 布的科技支出内容比较简略今年专门提到“三公”：“2011 年，核定科技部用财政 拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费三项经费预算 4018.72 万元。”为什么是科技部率先公布“三公”支出？这可能和一些特定背景有关。就像 当年国库集中支付改革之所

9、以选水利部，是因为 1998 年全国人大常委会审核决 算的时候，水利部被点名批评，于是便选它做试点，做了若干年以后，水利部 现在是国库集中支付的标兵。其实，科技支出这些年一直被诟病，批评非常多， 因为花了很多钱，结果中国现在的科技创新排名仍然不高。两年前，科技部在 “”上还被全国人大代表、中科院院士王恩多在小组讨论时质询了。中国的预算以及各种统计报表里面，有一个科目最有意思，就是“其他”。 一说“其他”，大家就会怀疑里边有问题，就要研究这个“其他”有多少、占多大 的比重。当时科技部总的经费是 198.10 亿元，“其他支出”就有 69.50 亿元，所以被批评得很厉害。可能还有一个原因，因为这些

10、钱不都是科技部花掉的，很 多科技支出是下到地方投资科技项目。在地方层面，预算公开也开始有一些试点，比如，2011 年北京市的政府预 算公布得很详细，其详细的范围、程度比中央部委还好，还公开了总的车辆数。 要搞清楚有多少“三公”支出，比如车辆购置、运营的支出，这类数字对社会来 说就非常关键。陕西省也准备这样改革。成都市承诺今年要公开“三公”支出。 重庆则准备先做内部公示，再向社会公示。最好的制度应该有操作性，比如公 车改革，可在所有公车上装上定位系统，公车私用就容易判断和监督，浙江的 好几个地方都准备统一公车牌照，很容易辨别，这样，公车私用就完全在整个 社会的监督之下了；再比如公务接待，可以定好

11、标准，包括人均标准，定点接 待，然后国库出钱，每年审核。财政国家转型财政国家转型我们真正要注意观察的是预算公开的前景会怎样，能不能走下去，是不是 公开一下就无声无息了，什么作用都没有，以后又故态萌发了。毫无疑问，现 在从公开的预算来看，问题很多，阻力也很大，但是，预算公开是大势所趋， 不可阻挡。要判断预算公开前景如何，要先回答这些问题：为什么会出现预算 公开的社会要求？为什么政府会从拒绝公开到被动公开到主动公开？从根本上 讲，预算公开的大背景是中国的财政国家转型。这 30 多年来中国在积极转型的 同时，也是在发生着一轮非常重要的财政国家转型。我们可根据一国财政收入的主要来源来判断它是何种类型的

12、财政国家。历 史上的财政国家有很多类型，在 20 世纪主要有三种：税收国家、自产国家和租 金国家。税收国家现在占绝大部分，其财政收入主要来自私人部门私人企业和 家庭缴纳的税收。自产国家，如同 1978 年以前的中国，依靠国有企业为主，以 国有企业为核心来汲取财政收入，自己生产自己的财政收入，就像自耕农一样。 租金国家控制了某些稀缺的自然资源，只要出售这些稀缺资源就可以获得租金 和超额利润，比如沙特阿拉伯，民众基本不用交税。所以，在第三波民主化浪 潮中，像沙特这样的国家，人民不大可能形成“代祖国纳税”的想法。因为在不 同的财政国家里面，国家和社会的关系是完全不一样的。税收国家则完全颠倒 过来，其

13、民众会意识到，不是国家在养我，而是我在养着国家，这时候，国家 对社会的依赖性就会增强，国家的自主性就会下降。而在自产国家，国民也不 可能有公开预算的要求，因为他们最爱说的话是“感谢国家”，其吃喝拉撒都是 国家供养的，即社会高度依赖于国家，而国家的自主性非常高，对社会依赖很 低。租金国家的自主性更强，反正地壳里的石油都是国家的，只要售出石油， 就有财政收入；国家也不征税，还给民众提供福利，最后会形成一种独特的国 家和社会的关系，社会高度依赖于国家，国家的自主性极强。这里我们就形成 一个假设，只有租金国家才有财政公开制度。中国从上世纪 80 年代开始市场化改革，整体趋势是从自产国家向税收国家 转型

14、，但依然保留了自产国家庞大的国企，尤其 1998 年之后，国企的盈利是越 来越大，而它们每年上缴的红利少得可怜。国企是国家可以随时自由支配的资 源，可以减少国家对社会的依赖，所以，中国还有一定的租金国家的特征，中 国的稀土产量为世界之最，卖稀土可以成为一项财政收入，但没有沙特那么幸 运而成为完全的租金国家，所以，中国目前只是一个半税收国家。我自己测算，不考虑国有企业的利润，不考虑土地出让金的话，在整个预 算内财政收入里，税收收入占预算内收入的 89%-90%之间。其中，42.6%来自私人部门，即家庭和私营企业。这就能解释为什么我们开始有预算公开的要求 但是又不那么强烈，政府要去应对但没有那么积

15、极，因为转型现在只转到这种 程度。如果国民收入的 50%要交税给政府，就肯定要去问政府，为什么拿我的钱？ 拿去干什么？那时候，纳税人的意识会变得非常强烈。就像布坎南曾经做过的 比喻，人民是鹅，政府就是拔鹅毛的。历史上，有些政府是很愚蠢的，它就使 劲拔，拔得鹅呱呱叫，鹅最后急了要啄人。但是，有一种政府很聪明，也很巧 妙，它拔鹅毛拔得差不多了，鹅还以为自己一身都是毛。其实，我们现在不光 是税收、收费，还有很多钱，包括国有企业的利润，都相当于从民众身上收税， 但因为这个关系链条太复杂，民众没有意识到。比如，中国主体税种是消费税， 而不是所得税。很多消费品都含税，但是我们都不知道，因为中国实行的是价

16、内税而不是价外税。如果在美国，你去超市买东西，有多少商品价钱，有多少 消费税，都会分类显示出来。但我们的纳税额全都不显示，你交了很多税，你 却不知道。所以，中国其实连乞丐都要交税的，这是完全违反税收原则的，因 为本来基本生活品是不应该征消费税的。公民社会正在形成公民社会正在形成即使我们现在转型到了一个半税收国家，纳税人意识、公民权利意识已经 开始变强，这是很多国家的历史经验已经证明的一个结论。斯密、熊彼特等人 都发现这样一个现象：现代公民权意识最早就是诞生在国家与社会的一个关键 的互动领域，即征税。只要有人把你的钱拿走，拿得越多，你越要去反思这种 关系，反思你与政府、国家及每个人的关系，认识上就会发生很重要的变化。2010 年，我们在杭州市对老百姓做了一个问卷调查，问了三组问题：一组 是个人对税负的感知，包括税负的沉重程度、税负的显性程度、对税收信息了 解到什么程度；一组是了解纳税人的认知，包括在多大程度上认为自己是纳税 人，能判断自己对国家财政的贡献；还有一组就是对与纳税义务相伴随的财政 权利的认知，包括有权了解为什么国家拿走这么多钱、财政预算是